法律监督案件化的路径选择与制度设计

　　法律监督案件化的路径选择与制度设计 

　　│贾 宇* 

　　当前,在多重改革叠加的新形势下,检察机关讲政治、顾大局、谋发展、重自强,深化法律监督、实现检察工作转型发展已成为紧迫任务。然而,检察实践中还存在一定的“不愿监督,不敢监督,不善监督”等问题,导致法律监督范围不广、手段不多、刚性不够、效果不好,必须引起重视,并采取有效手段加以扭转。笔者试从法律监督案件化的角度,探讨解决检察机关法律监督弱化问题的对策。 

　　一、法律监督案件化的必要性 

　　新时代赋予检察机关新的时代坐标,为破解法律监督弱化这个掣肘聚焦主责主业、谋求更好发展的瓶颈,必须探索法律监督案件化的实现路径。 

　　(一)法律监督案件化是强化法律监督的基本出路 

　　多年来,检察机关法律监督弱化的问题长期存在,“不愿监督,不敢监督,不善监督”的积弊一直未除。究其原因,归根到底在于“三个弱化”,即制度弱化、手段弱化、结果弱化。制度弱化,指的是检察机关自身的监督制度规定不具备刚性,既没有规定哪些情形必须提出监督,更没有对应当监督而不监督行为的追责要求。手段弱化,指的是检察机关法律监督的强制性、权威性不够,法律监督往往被当作一般的“提意见”,有的被监督单位收到监督意见也置之不理。具体监督过程中,一是法律监督的线索不足;二是提出法律监督意见没有过硬的证据,依据不足;三是被监督单位配合不足;四是法律监督的强制性调查手段不足。而检察人员不善于发现监督线索、不善于调查核实违法事实,也是监督手段弱化的重要原因。结果弱化,是对于被监督者不支持不配合的情况,检察机关有时无计可施,更多时候还是寄希望于被监督单位的自律。同时,一些检察机关自身也存在滥用监督、随意监督、监督不作为、监督无标准的情况。 

　　解决法律监督弱化的问题,应从解决检察机关自身法律监督制度弱化的问题入手。法律监督制度弱化的根子在于,目前检察机关的法律监督是一种“办事”模式而非“办案”模式。转变法律监督的手段,变“办事”模式为“办案”模式,对于所发现的法律监督线索,单独作为一个法律监督案件进入程序,通过启动程序、调查取证、查明事实、界定性质、作出纠正等办案程序,使法律监督制度化、程序化、常态化、严肃化,这样可以规范监督流程,严格监督标准,实现监督全程留痕,进而从根本上解决法律监督弱化的问题。 

　　(二)法律监督案件化是新形势下聚焦主责主业的必然要求 

　　新时代赋予检察机关新的时代坐标,这一新的时代坐标,就是新时代检察工作所处的历史方位和大的背景。只有定好位、把握好这个时代坐标,才能切实谋发展,才可能强弱项、补短板、重自强。实现法律监督案件化,就是强化法律监督的实招硬招,有利于进一步聚焦监督主责主业,强化检察监督。当前,发展中的矛盾和问题很多以案件形式进入检察环节,要求检察机关对刑事、民事、行政和公益诉讼案件都必须重视。聚焦监督主责主业,必须在敢于监督、善于监督的前提下,依法监督、规范监督。通过实行法律监督案件化,建立一整套严密的程序规范、证据规则和管理流程,提升法律监督的精细化和准确性,是强化监督主责主业、彰显法律监督权威的必然选择。 

　　(三)法律监督案件化是落实“在办案中监督、在监督中办案”的具体举措 

　　检察机关作为国家的法律监督机关,其法律监督工作就是通过办案形式表现出来,监督就是办案,办案就是监督。因为办案才好监督,只有把监督纳入办案,形成案子,监督才会有力度,才会有刚性;办案才好规范,把监督行为变成办案,需要程序的规范,需要有严肃性;办案才有权威,将监督变成办案,才能树立起司法权威;办案才好评价,监督行为形成案件,有利于统计和考核,从而科学评价检察官的业绩水平。 

　　二、法律监督案件化的基本要求与路径选择 

　　当前,一些检察机关正在探索重大法律监督事项案件化办理的监督模式,其监督对象主要是侦查监督部门在审查逮捕工作中发现的公安机关违法侦查问题,法律监督面相对较窄。而当下需要研究的除了审查逮捕环节的侦查监督事项之外,应放宽视野,扩大到对检察机关法律监督范围内的所有监督事项进行案件化办理。为此,需要对法律监督案件化的基本原则、案件化条件和案件化工作模式进行深入思考。 

　　(一)法律监督案件化的基本原则 

　　1.必要性原则。案件化办理模式程序严格、证据要求高、监督周期长、监督成本高、监督后果严肃,因此,在法律监督工作中不能也不必把所有的被监督行为都案件化办理。对轻微的程序违法行为,如讯问犯罪嫌疑人过程中存在两名侦查人员中一名侦查人员去上厕所、另一名侦查人员还在讯问并记录等问题,完全可以通过口头纠正的形式来解决,不必使用立案之后案件化的方式来解决。因此,检察机关应当根据违法的严重程度来确定是否属于有必要监督的事项,是否应当案件化办理。当然,有时候未经调查,不一定能够明确判断是否属于有必要进行法律监督的事项,这时可以通过对违法行为的持续时间、所涉权力的大小、能否通过简单直接的方式就可以补救纠正等要素进行简单的判断,如果简单的判断无法得出较明确的结论,那么说明有调查的必要性,此时再启动案件化程序也不迟。 

　　2.法定性原则。检察机关开展法律监督活动,必须严格依法。一方面,检察机关是国家的法律监督机关,自身应做遵守法律的楷模,应当严格依照法律的授权和法律规定的程序开展法律监督活动,防止滥用监督权。另一方面,检察机关应当全面履行法律赋予的监督职责,在具体工作中避免只讲配合、不讲监督的倾向。 

　　3.规范性原则。以往检察机关一些法律监督行为之所以没有权威性、失去公信力,原因还在于法律监督的随意性、不规范性。对法律监督进行案件化处理,就是应将监督行为规范起来,做到监督程序化、常态化,立案应有充足的理由,提出监督意见应有充分的依据,撤销案件应有“说法”。只有这样,才能保证法律监督的稳定性和严肃性,从而真正树立监督的权威和公信力。 

　　(二)法律监督案件化的基本条件 

　　法律监督案件化一般应该符合“有涉嫌违法的行为或事件,发生在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等诉讼活动中,有必要启动调查核实等程序,有可能发出纠正违法、检察意见、检察建议等法律监督意见或通知立案、撤案、提起诉讼、提出抗诉等”四个方面的条件。 

　　其一,“有涉嫌违法的行为或事件”,解决的是法律监督的对象问题。检察机关的法律监督,针对的是行为或者事件。以公益诉讼为例,首先应有侵害公共利益的行为或事件发生,才会有检察机关的法律监督活动。其二,“发生在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等司法办案过程中”,解决的是检察机关法律监督的边界问题。这是坚持法律监督法定性原则的必然要求。检察机关的法律监督一样存在权力的边界,超过边界的监督,就是越权监督,本身是违法的。因而,现阶段应把握好针对上述活动中的违法行为或事件进行监督,防止滥用监督权。其三,“有必要启动调查核实等程序”,解决的是将监督事项变为案件的问题,即法律监督的必要性原则问题。法律监督案件化不是凡事都应通过立案调查的方式来解决,而是应针对较大法律监督事项启动案件化程序。这里的“较大监督事项”如何界定,需要进行论证,总体来说,对于那些已经侵害人身权或者财产权,已经损害了公共利益,已经产生了不可逆转的司法后果,如刑讯逼供产生了非法证据,造成了物证灭失、造成鉴定检材污染无法鉴定等、已经造成了不良社会影响等内容,可以认定为属于较大监督事项。其四,“有可能发出纠正违法、检察意见、检察建议等法律监督意见或通知立案、撤案、提起诉讼、提出抗诉等”,解决的是监督后果问题。对此,在启动监督程序之初应有一个基本研判,那就是如果不需要产生上述法律后果的,只需要通过口头纠正或者提醒的方式就可以解决的,则没有案件化的必要。如果所监督的问题严重到必须产生监督后果,必须书面提出纠正意见的,那么需要启动案件化办理程序,这也与必要性原则协调一致。 

　　(三)法律监督案件化的工作模式选择 

　　通过对当前一些地方开展的重大侦查监督事项案件化办理模式、提起公益诉讼案件化模式以及通过成立专门的法律监督内设机构专门办理法律监督案件等探索的考察,目前法律监督案件化的工作模式大体有以下三类: 

　　1.办案中监督模式,又称“同案同办模式”。这是在原来法律监督“办事”化模式的基础上,对法律监督内容进行细化梳理并作具体规定,在办案中遇到违反法律规定需要提出监督意见的,经过审批或者授权,按照一定的程序开展监督工作,不另行立案,所监督内容依附于原案卷材料,但监督程序相对规范,从而解决法律监督随意化的问题。这种模式使监督工作启动较为便捷,而且由同一办案人对需要监督的问题进行调查监督,对总体案件情况比较熟悉,监督效率相对较高。由于有一定的工作规范,可以避免监督随意性的问题,无论是提出监督意见,还是不提出监督意见,均需要有充分的理由。但这种模式仍然没有脱离“办事”化的程式,容易使监督事项淹没在原案中,造成监督工作量无法统计、效果不易把握、没有从根本上解决监督随意性的问题。 

　　2.监督事项专门化模式,又称“分案专办模式”。有的检察机关成立了专门的法律监督部门,对于其他部门在办案中发现的法律监督线索进行承接并专门办理,基本上使用案件化的模式开展工作,监督的工作量便于统计,监督效果明显,能够发挥“专业的人办专业的事”的优势。但其存在的问题是,专门部门的法律监督线索依然来源于办案部门,如果办案部门发现法律监督线索的能力不强,则可能会遗漏法律监督事项;由不同的人对案件重新进行审查,会降低监督效率。另外,设专门的法律监督部门开展所谓的专门监督工作,其本身与“在办案中监督,在监督中办案”精神不相符,将检察机关的办案与监督割裂开来,不符合检察机关法律监督权的运行规律,同样解决不了法律监督随意性的问题。 

　　3.混合模式,又称“分案同办模式”。即将法律监督事项进行分类,对于轻微法律监督事项,通过行政化、口头纠正等方式予以解决;对于有必要案件化监督的事项,通过案件化程序予以解决,专门立案进行监督,或者仍然由原办案人员承办,或者由专门的办案组承办。这种模式克服了前两种模式的弊端,既能够实事求是地评判监督事项,不拔高、不降低,又能够解决监督随意性的问题,同时可以提高监督效率。一旦进入立案程序,严格按照程序依步骤进行,不会出现随意销案、只立不监督等问题。其存在的问题是,如何判断监督事项案件化的必要性,具有一定的主观性,因而需要设计一个标准,对监督案件化的对象进明确的规范。 

　　总体来看,三种模式各具特色也各有利弊,应从总体上解决法律监督随意性的问题,对特定监督情形实现案件化办理。(详见《人民检察》2019年第1期,有删节) 

　　*浙江省人民检察院检察长。 

　　(摘自《人民检察》2019年第1期)