充分发挥民事行政检察职能　为“一带一路”建设保驾护航①

充分发挥民事行政检察职能　为“一带一路”建设保驾护航①

　　│杨春雷*

　　[摘 要] 检察机关应积极适应“一带一路”建设对司法工作的新要求,找准民事行政检察工作服务和保障“一带一路”建设的立足点、着力点和切入点。具体而言,一是正确定位,把握“一带一路”建设对民事行政检察监督提出的新要求,着眼点拓展到国际和国内两大领域,相关职能发挥与维护司法环境、营商环境紧密结合。二是立足职能,平等保护中外诉讼当事人,通过民事执行检察监督促进民商事争议解决,通过行政检察监督提升行政治理水平。三是着眼于职能延伸,参与境外风险防控,提供特色检察服务,并不断拓展民事行政检察监督的发展空间。

　　“一带一路”建设是以习近平同志为核心的党中央适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、统筹国际国内两个大局作出的重大决策部署,是推动构建人类命运共同体的重要实践平台。检察工作是党和国家工作的重要组成部分,服务和保障“一带一路”建设重大决策部署,是检察机关贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、服务党和国家工作大局义不容辞的重要职责。检察机关应积极适应“一带一路”建设对司法工作的新要求,找准民事行政检察工作服务和保障“一带一路”建设的立足点、着力点和切入点,立足职能,积极作为,不断延伸拓展服务的途径和空间,全力为“一带一路”建设的顺利推进保驾护航。

　　一、正确定位,找准民事行政检察服务“一带一路”建设的立足点

　　公平的法治环境、透明的国际规则、充分的权利保护,是“一带一路”建设各参与主体的关切和需求。检察机关应适应“一带一路”建设的新要求,找准民事行政检察服务“一带一路”建设的立足点。

　　(一)“一带一路”建设对民事行政检察监督提出新的要求

　　“一带一路”建设新的情境和利益诉求对我国司法环境和营商环境提出了新的要求。首先,“一带一路”战略实施应当是法治化的过程,需要完善的法律制度和公正的司法作为支撑和保障。“一带一路”经济交流推进中发生的对外投资、建设、贸易、运输和海事等国际商事争议将进入我国民事诉讼程序,涉外诉讼当事人对于我国司法对当事人的平等保护、审判公正高效、善意承认与执行他国生效法律文书等方面有更高的期待,需要一个良好的司法环境和有力的法治保障。其次,涉外纠纷的解决需要公开透明的裁判规则来保障。由于“一带一路”建设中的商事争端一般以国际商事仲裁、调解的方式加以解决,对法院审查、承认和执行涉外国际商事仲裁裁决、调解协议的公正和效率需求更高。再次,“一带一路”建设需要良好的营商环境和高素质的检察队伍来保障。我国营商环境的稳定性、法治化以及行政机关行政治理监督、监管水平应当与“一带一路”商事主体的预期相匹配。同时,“一带一路”建设中日益增多的涉外民事诉讼也需要一支熟悉国际商事仲裁、调解机制的检察队伍。这些都对法院审判、执行工作,行政机关执法水平以及检察机关民事行政检察监督、行政违法行为监督能力提出了更高的要求。

　　(二)法律监督属性决定了民事行政检察服务“一带一路”建设的职能定位

　　民事行政检察最重要、最基本的属性,就是法律监督属性。作为诉讼监督权,它具有程序性、事后性和有限性等特性。首先,民事行政检察监督具有程序性。民事行政检察监督的结果或者功能往往是启动程序,包括检察机关提起民事、行政诉讼职能,也是代表国家行使起诉权力。在现行法律框架下,其效力主要是依法启动相应的法律监督程序,促使法院启动再审等审判程序以及相应的纠错程序,建议督促行政机关履职或者纠正违法行政行为,不具有实体裁判权力,既不代行审判权,也不代行行政权。其次,民事行政检察监督是一种事后性监督。通常情况下,只有当法律规定的情形出现以后,检察机关才能启动相应的法律监督程序。即对已经发生法律效力的民事行政裁判、对诉讼活动中已经发生的违法行为等实施监督。再次,民事行政检察监督具有有限性。作为公权力对公权力的监督,民事行政检察监督的范围是有限的。其监督对象是审判权、执行权以及特定领域内的行政权,对于属于当事人意思自治领域的处分事项不得干预。以上特性决定了,作为具有鲜明中国特色的一项检察制度,民事行政检察监督不代表任何一方诉讼当事人的利益,客观、中立和公正地针对已经发生的违法情形启动相应纠错程序,实现对公权力的监督。

　　(三)找准民事行政检察服务“一带一路”建设司法新需求的立足点

　　为适应“一带一路”建设的新需求,检察机关应当立足于法律监督属性,坚持法律监督机关定位,紧扣主责主业,找准服务“一带一路”建设的立足点,依法履行民事行政检察监督职能。具体来讲,就是应坚持自身法律监督属性和对公权力监督的职能定位,客观、中立和公正地行使民事行政检察监督权。结合“一带一路”建设对司法工作的新要求,民事行政检察监督的着眼点应当拓展到国际和国内两大领域,相关职能发挥应当与维护司法环境、营商环境紧密结合。在监督理念上体现民事行政检察监督谦抑审慎、平等保护、规范文明原则,充分尊重商事调解、仲裁意思自治的核心价值。监督重点集中在涉外民事诉讼、商事仲裁、调解的执行以及涉及国家和社会公共利益的行政违法情形等方面,监督的对象主要针对审判权、执行权和部分行政权,以体现我国司法的高效、公正、透明和社会现代化治理能力,实现国内法治与国际法治的良性互动。

　　二、立足职能,找准民事行政检察服务“一带一路”建设的着力点

　　(一)优化民事诉讼监督理念,平等保护中外诉讼当事人

　　随着“一带一路”经济交流的推进,对外投资、建设、贸易、运输和海事等国际商事争议将日益增多。及时解决纠纷、推动经济交流、促进贸易自由,是检察机关履行民事法律监督职能的重要价值追求。根据营商环境的市场化、法治化、国际化要求,检察权的启动和运用应当注重平等保护,依法平等保护各类企业自主经营权和产权,依法平等保护中外市场主体合法权益。树牢双赢多赢共赢的新时代检察理念,依法保护中外市场主体平等利用国际争端解决机制方便、高效地解决争议的权利。坚持实体公正与程序正义,充分尊重当事人对民事权利的自治和处分,保障当事人各项诉讼权利,依法公开案件办理信息,推进公开透明司法。

　　(二)通过民事执行检察监督促进民商事争议解决

　　生效民事裁判能够得到全面及时地执行,直接体现一国司法裁判的既判力和权威,反映社会的法治程度。以往,在民事诉讼领域长期存在的“执行难”问题损害了民事司法的权威,影响投资者对我国市场经济法治程度的评价和信心。因此,依法引入检察监督,规制民事执行活动中的违法行为,是提升我国生效民事裁判权威和执行力的重要手段。由于“一带一路”建设中的商事争端一般以国际商事仲裁、调解的方式加以解决,检察权的行使应当主要针对法院审查、承认和执行涉外国际商事仲裁裁决、调解协议的合法性。可以与法院在建立国际商事争端解决机制方面进行配合协作,对接法院目前正在探索的诉讼、调解、仲裁多元化争端解决机制改革,相应改革、优化对生效裁判、调解协议、仲裁裁决的执行活动进行监督的方式方法,促进我国国际商事调解、仲裁机制完善。在民事执行检察监督权行使过程中发现的通过虚假诉讼、虚假支付令、虚假公证债权文书等损害第三人、案外人利益的行为,以及一方当事人拖延、规避执行的行为,由于其已经破坏了当事人意思自治的合法性和合理性,检察机关应当依法启动法律监督程序以维护国家利益、社会公共利益和他人的合法权益以及社会诚信体系。

　　(三)通过行政检察监督提升行政治理水平

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,赋予了检察机关对行政违法行为进行监督的职责。行政检察权的行使通过三个方面实现:一是行政诉讼监督。通过纠正错误的行政生效裁判,维护行政相对人合法权益,督促行政机关积极履行行政裁判文书确定的义务。二是行政违法行为监督。针对特定领域行政机关不作为、乱作为发出纠正违法的检察建议。三是对于履职过程中发现的行政管理中存在的一些普遍性、机制性问题,发出改进工作的检察建议。检察机关在行使行政检察监督权时,应严格掌握司法权、行政权的边界,依法启动针对错误行政裁判和违法行政行为的纠错程序,同时,注重对“一带一路”建设中营商环境稳定性和政府公信力的维护。(详见《人民检察》2019年第16期,有删节)

　　*陕西省人民检察院检察长。

　　①本文系最高人民检察院2018年检察应用理论研究课题《检察机关服务“一带一路”开展民事行政监督问题研究》的研究成果。

　 (摘自《人民检察》2019年第16期)