在推进国家治理现代化进程中充分彰显行政公益诉讼制度效能

　　

在推进国家治理现代化进程中

充分彰显行政公益诉讼制度效能

│杨春雷

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”,凸显了公益诉讼尤其是行政公益诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的独特地位。行政公益诉讼直接涉及行政执法和国家司法,如何正确贯彻中央部署,以更加富有成效的措施推进行政公益诉讼,使其在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥应有作用,是新时代检察机关面临的重大课题。

　　一、行政公益诉讼是党和国家在推进国家治理现代化建设中赋予检察机关的重要职责

　　党中央关于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,对以维护国家利益和社会公共利益为核心、以督促行政机关纠正不作为和违法行使职权为途径、以诉讼为手段的行政公益诉讼提出了新的时代命题。

　　党的十八大提出加强生态文明建设,形成“五位一体”总体布局。党的十九大擘画了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图,对加强生态文明建设、建设美丽中国作出了全面部署。2018年5月18日,在全国生态环境保护大会上,习近平总书记发表重要讲话,围绕加强生态环境保护、推进生态文明建设提出了一系列新理念、新思想、新战略、新要求,在环境保护方面对行政公益诉讼提出了新的要求。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平,深化党的建设制度改革”“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。党的十九届四中全会通过的《决定》明确要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系以及中国特色社会主义行政体制等。尤其是在“加强对法律实施的监督”中提出要“拓展公益诉讼案件范围”,在“严明生态环境保护责任制度”中提出要“完善生态环境公益诉讼制度”,这在国家治理体系和治理能力现代化建设中对行政公益诉讼提出了重要要求。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记就此向全会作了说明,指出这项规定就是要解决现实生活中一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害或者有侵害危险的问题。这是习近平总书记和党中央在全面推进依法治国的语境下要求检察机关推动政府部门以法治思维和法治方式加强国家和社会治理的殷切期盼,是对行政公益诉讼推动整个法治体系建设的充分期待。

　　二、行政公益诉讼是党和国家在推进国家治理现代化建设中的重要制度安排

　　国家治理现代化既包括行政管理制度的现代化,也包括司法制度的现代化。行政公益诉讼的实质是检察机关以诉讼方式实现国家对行政执法的监督,是中国司法的一个重大制度创新,对中国特色社会主义行政管理法律制度、诉讼制度和检察制度的改革完善具有重要意义:对行政管理法律制度而言,它通过对事涉公益损害的行政管理机关提起诉讼,实现对行政不力的司法化;对诉讼制度而言,它因维护公益而形成法律监督者与被监督者之间的制约之诉;对检察制度而言,它将检察公诉由以往的刑事公诉扩大到行政公诉。因此,行政公益诉讼对我国行政管理法律制度、诉讼制度和检察制度而言,是一种突破性的制度创新,必将在国家治理现代化建设中发挥积极作用。

　　(一)行政公益诉讼制度的建立是对行政法制的有力促进

　　现行行政法律法规中,主要规定行政执法机关对损害公益的违法事件有权处置,但未规定行政执法机关不履行、不正确履行或者不完全履行监管职责而造成公益受到损害的法律补救措施或责任追究。行政公益诉讼在行政法律制度中增加了行政机关的责任条款,在整个行政法律制度之中镶嵌了检察机关的法律监督,是对现有制度的递补和完善,使得行政法律法规的逻辑更趋完整,对于促进依法行政、建设法治政府具有非常重要的意义。

　　(二)行政公益诉讼是对我国传统行政诉讼制度的重构或突破

　　传统行政诉讼是在国家公权力侵犯私人权利时,法律赋予私人的一种救济,是行政相对人对行政权的一种对抗,是基于私益救济而引起的司法权对行政权的审查。而行政公益诉讼的核心要义在于保护国家利益和社会公共利益。它是检察机关基于法律监督机关地位,为了维护公共利益而对行政机关提起的一种新的诉讼,是基于监督而引起的司法审查,其直接指向的是行政执法机关是否依法履职、是否保护国家利益和社会公共利益。这种诉讼将检察权、行政权、审判权置于一个审判法庭,突破了以保护私人利益、基于利害关系为基础架构的诉讼基本理论,在诉讼请求、举证责任、裁判后果的承担、执行以及监督等方面都应与传统的行政诉讼有所区别。行政公益诉讼一定意义上既是对现有行政执法不力的司法化,也是在现有刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之外的一种新的诉讼样态,更是我国在推进国家治理现代化中一种新的制度设计。

　　(三)行政公益诉讼丰富和完善了我国检察制度

　　之前的检察制度中,刑事检察包括起诉和诉讼监督,民事检察、行政检察仅限于诉讼监督,而且主要是事后监督。尽管近年来检察机关进行了一系列改革和探索,在民事、行政诉讼监督中的职能不断拓展,从事后向事前事中延伸,逐步形成了全方位的监督格局,但这些监督主要是在有利害关系的当事人的私益诉讼之中进行,是通过诉讼监督倒逼行政机关依法行政。行政公益诉讼则赋予了检察机关对行政机关的直接起诉权,一方面使得检察监督职能更加完善,形成了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行的检察工作新格局,另一方面也因其“直接”而更加有力,更容易有效激活现行的人大监督、纪律监督、民主监督、舆论监督等党和国家监督体系,检察监督将会在促进依法行政和社会治理中具有更大的发展空间,发挥更有效的力量。

　　三、行政公益诉讼实践中映射的问题给检察机关推进国家治理现代化建设提出了新的任务

　　自2015年检察机关提起公益诉讼制度试点以来,全国检察机关认真履职,积极探索,有效发挥了行政公益诉讼职能作用,在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等领域,有力地维护了国家利益和社会公共利益,取得了举世瞩目的成就。党的十九届四中全会关于公益诉讼的规定既是对检察公益诉讼改革探索取得显著成效的充分肯定,更是对检察公益诉讼在国家治理中重要地位和制度价值的权威确认。但检察机关在履行行政公益诉讼职责过程中也面临一些不容忽视的问题,必须予以正视和解决。

　　(一)行政管理法律制度之不完善直接影响行政公益诉讼的职能发挥

　　检察机关在履行职责时发现,现行行政管理法律制度存在诸多不完善之处:有些法律法规对行政执法手段和措施的规定过于原则;有的对社会问题的治理政出多门、执法主体交叉混同;改革中推出的一些集中管理政策和措施又与既有法律法规相冲突。这些问题反映了行政管理法律制度的不科学和不完善,一方面使得行政执法人员无所适从,导致实践中一些行政执法机关在执法时互相推诿、执法无力,给检察机关的法律监督造成困难。另一方面,行政法律体系科学性的不足(比如缺少监督制约),不利于行政执法人员对法律产生敬畏和信守,随意执法、选择执法、滥用职权等问题相伴而生,其给社会传递的不良信息又因其普遍存在而不断固化和加剧,这与党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化建设不相符。

　　(二)行政公益诉讼检察权的保障不力直接影响检察机关法律监督职能的发挥和法律监督效果

　　应当说,我国政府及其组成部门卓有成效的管理对国家经济社会长期繁荣发展有着极其重要的推进作用。但长期以来,这种政府主导作用使得一些地方官员和行政执法人员产生了“强势”心理,同时,社会事务的复杂性和多变性也使得部分行政执法人员对行政公益诉讼监督不太适应,甚至有抵触情绪。比如,依照现有规定,检察机关在起诉之前必须先向行政机关发出检察建议,促使行政执法机关自行纠正错误或者整改问题,以提高效率、节约司法成本。实践中,绝大部分行政执法机关对检察建议都积极配合,整改率达到90%以上。但一些地方仍然存在两个突出问题:一是一些行政执法人员对检察建议或置之不理,或故意拖延,或敷衍塞责,检察建议的督促效果受到很大影响。二是个别党政领导干部为了政绩形象对检察机关办案进行干预或施加压力,使检察人员的监督底气不足。有些省份关于国有财产领域公益诉讼试点以来行政执法的调查显示,检察建议发出后行政机关部分整改和未整改的占23%,平均23.5件检察建议产生1件诉讼案件。另据调查,一些省份在法院判决后,因行政机关原因执行不到位的占所诉案件的30%。虽然人民检察院组织法和检察官法对检察机关依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉以及领导干部干预司法活动、插手具体案件的责任追究进行了相应规定,但这些规定较为原则,且未在程序法中明确具体措施,一定程度上使检察人员在办案时顾虑重重,影响监督效果。

　　(三)诉讼地位之争议给行政公益诉讼乃至检察监督体系带来冲击

　　依照法理,行政公益诉讼实质上是检察机关与行政机关的监督与被监督关系在诉讼中的体现,是一种新的权力制约之诉,不同于西方国家检察机关代表政府进行的诉讼。但我国现有法律并没有对行政公益诉讼的特质及其在法律监督中的地位予以明确。关于行政公益诉讼的基本法律规定仅有行政诉讼法第二十五条第四款的规定,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”,显得过于单薄和原则。司法实践中,法院和检察机关对行政公益诉讼中检察机关的定位存在争议。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关提起公益诉讼的特殊性进行了一定的考虑,如检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼时被告不能反诉、检察机关不缴纳诉讼费等等,但在二审启动程序中,将检察机关规定为上诉人,实质上是将其作为“原告”对待。这既没有将公益诉讼与传统私益诉讼进行质的区分,也没有较为清晰地呈现这种新的诉讼形态独具的制度价值。

　　(四)部分检察人员对行政公益诉讼制度理解不到位,履职能力不强

　　一是思想认识不到位。个别检察人员对行政公益诉讼在国家治理现代化中的地位和作用认识不到位,存在视野不宽、底气不足、不敢碰硬等问题。二是司法办案有偏差。一些检察院不注重与行政机关的沟通协调,存在就案办案、简单司法等问题;有些检察院不注重办案实际效果,一味追求办案指标,存在为建议而建议、为起诉而起诉的问题;个别检察院不注重办案整体效果,不全面审查公共利益受损害案件的刑事、民事、行政和公益诉讼责任,业务部门各自为战,影响办案效果;一些检察院在拓展公益诉讼案件范围开展监督时,不遵守法律规定的审批程序,超越职权进行探索。三是知识储备不足。一些检察人员面对行政公益诉讼业务时,对于监督所涉及的经济社会管理法律法规不注重学习,对于司法办案涉及的线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出庭庭审、裁判和执行监督等方面所需要的技能培养不足,影响行政公益诉讼工作的有效开展和深入推进。

　　四、行政公益诉讼应当在国家治理现代化建设中彰显检察力量

　　中国特色社会主义制度是行政公益诉讼的生存根基和发展希望所在。检察机关必须清醒地认识到行政公益诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的独特地位和作用,正确把握自身的宪法定位,充分利用中国特色社会主义制度优势,有效运用政治智慧、法治智慧和监督智慧,以司法办案为主线,全方位发挥检察机关监督、支持、衔接、激活和推动作用,在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中彰显检察力量。

　　(一)积极参与和服务中心大局工作,紧紧依靠党委领导克服困难、优化执法司法环境

　　党的集中统一领导是中国特色社会主义制度的显著优势,行政公益诉讼检察是政治性极强的业务工作和业务性极强的政治工作,必须发挥好党内重大事项请示报告制度和实绩考核制度作用,紧紧依靠党的领导,确保监督效果。具体而言:一是坚持把行政公益诉讼工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中开展,紧紧围绕国家重大战略决策部署,结合职能找准服务经济社会发展的切入点,突出办理生态环境和资源保护、食品药品安全等重点领域损害公共利益案件,承担起服务大局的政治责任。二是对办案中遇到的重大问题,充分依靠党委总揽全局、协调各方的领导力量,正确运用党内重大事项请示报告制度,遵守《中国共产党政法工作条例》,及时主动向党委请示报告,积极争取党委的有力支持。三是对于领导干部干预办案的问题,应将行政公益诉讼工作纳入党的集中领导制度之中,向各级党委争取将行政执法机关支持行政公益诉讼情况列入党政班子实绩考核的指标体系。四是加大对行政公益诉讼典型案件的宣传力度,争取行政执法机关和社会各界的理解与支持。

　　(二)着力推动人大立法和政府规制,促进检察制度和行政执法体系完善

　　国家治理是法治之治,行政公益诉讼检察必须发挥好提出立法建议和社会治理建议的职能作用,争取人大立法和政府规制,推动国家治理体系建设在法治的轨道上运行。一是及时将行政公益诉讼工作情况向人大进行专题报告,争取人大立法或作出决议,为拓展公益诉讼案件范围、完善生态环境公益诉讼制度提供相应的法律依据。二是对于行政公益诉讼工作中遇到的问题和困难,依照法律规定可以由地方人大进行立法完善的,在全面充分调研的基础上及时向地方人大提出立法建议,确保检察权依法独立、充分有效行使。对于在办案中受到的干扰,正确运用中共中央办公厅、国务院办公厅《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,排除和抵制干预,并结合本地实际,积极向人大提出立法建议,逐步将其上升为基本法律或地方法规,提高抗压能力。三是对于行政公益诉讼工作中发现的行政管理法律法规存在管理漏洞或者制度不合理等问题,及时进行研究,依据法律规定及时向人大提出立法建议,或者向有权行政机关提出完善管理制度的检察建议,促进行政管理法律法规体系的完善。

　　(三)注重加强与行政机关沟通协调,正确处理行政权与检察权的关系

　　行政机关是维护国家利益和社会公共利益的主力军,检察机关应当把握好依法、谦抑、有限监督原则,将双赢多赢共赢理念和在监督中办案、在办案中监督的理念贯穿行政公益诉讼工作的全过程。一是加强信息共享,坚持与行政机关建立联席会议制度,加强对行政公益诉讼工作的宣传,争取行政机关的理解和支持,实现互通有无。二是建立和完善与行政机关的协作配合机制,加强案件线索的双向移送、调查取证的协作配合,共同维护公益。三是对于重大系统性或条线性问题,应注重共同开展专项监督活动,统一指挥督导,分工合作,实现良性互动。四是坚持谦抑原则,最大限度通过检察建议督促行政机关在诉前程序中整改问题,提高社会问题的治理效率,减少司法成本,实现维护公益的司法最佳状态。当然,对于重大损害公益的违法问题,提出检察建议后行政机关坚持不予整改的,依法提起诉讼。

　　(四)切实加强行政公益诉讼案件办理和制度建设,全面提升检察监督推动力

　　行政公益诉讼制度是国家治理体系的重要组成部分,全面加强行政公益诉讼案件办理和制度建设是推动国家治理体系现代化的内在之义。一是坚持依法办案。作为司法机关,检察机关的首要职责是依法全面履职,通过个案监督推动依法行政,维护公共利益。重点加强对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域的公益保护,同时积极稳妥地拓展行政公益诉讼案件范围,在生产安全、大数据安全、精准扶贫以及国防军事安全等领域加强探索,回应人民群众对绿色、健康、安全、环境的新期盼。二是着力提升发现问题的能力。深入了解并全面掌握行政执法的基本规定,调查行政执法中存在的突出问题。积极争取建立与行政执法相衔接的公益诉讼大数据平台,提高发现问题的能力和效率。此外,畅通民意表达途径,加强与人大代表、媒体记者和社会志愿者的沟通协调,保证线索成案率。三是灵活运用监督措施。以实现最大效能为目标,正确权衡并有效发挥检察建议、提起诉讼、督促起诉的不同作用,促进行政机关依法履职。四是加强制度建设。建立健全上下一体化办案机制,增强上级检察院的指导和管理能力,提高攻坚克难能力。建立健全内部协作配合机制,统筹民事检察、行政检察、刑事检察、案管等部门的职能作用,形成“内部一盘棋”,提升办案整体效能。五是推动区域合作。有效解决生态环境和资源保护案件中涉及的跨流域治理问题(特别是在界河、界湖的水污染治理中上下游不同行、左右岸不同步的问题),促进系统治理。

　　(五)有效衔接党和国家监督制度,充分激活各监督主体的能动性

　　国家治理体系和治理能力现代化建设本身包含着国家监督体系和监督能力现代化建设,行政公益诉讼法律监督是国家监督体系的重要组成部分,也是推动国家监督体系有效发挥作用的重要力量。一是注重加强与党的监督工作相结合,认真调查和处理中央环保、国土等专项督察和中央巡视巡查中发现和反馈的问题,同时善于借助中央督察和巡视巡查,推动行政公益诉讼监督效果落实落地。二是注重加强与人大监督的结合,积极配合人大做好执法检查监督,依靠人大协调解决工作中存在的困难和问题。三是注重与纪检监察监督的结合,与纪检监察机关建立协作配合机制,对于办案中发现的有关人员违法违纪行为,及时向监察委员会移送案件线索,实现对事监督与对人监督的有效结合。四是加强与审计监督的结合,充分借助审计部门对领导干部的环保责任和经济责任等进行审计的职能,发现案件线索,促进问题整改。五是注重与行政机关的内部监督相结合,对于办理行政公益诉讼案件中发现的行政执法人员不予配合、阻挠干扰以及隐匿证据等违纪行为,及时移送有关行政机关予以监督处分,保证检察监督依法行使。

　　(六)深入开展理论研究和宣传,全力增强社会各界对行政公益诉讼的理论认同和情感认同

　　成熟的制度首先需要成熟的理论。行政公益诉讼检察是一项新业务,是对各国检察制度贡献的中国智慧,也是中国特色社会主义检察制度的创新。该制度与国外的检察制度、公益诉讼制度有何质的区别,对以往的行政诉讼制度、检察制度有何新突破,都需要检察机关和社会各界共同进行研究。检察机关应当在加强办案的同时,认真加强对办案实践经验的总结和理论研究,逐步构建和完善行政公益诉讼检察的理论框架,并有效运用研究成果指导实践,提升行政公益诉讼检察能力。加强与法院的沟通协调,通过个案办理逐步推动双方形成理论共识。同时注重加强与法院及相关科研院校的合作,开展理论研讨,共同为构建行政公益诉讼科学体系作出积极努力。此外,在成熟的理论支撑和成功的案件办理基础上,在全社会范围内加强宣传,争取社会各界的理解与支持,为检察机关行政公益诉讼工作创造良好的社会氛围,激发全社会合力保护公益的热情,形成良好的公益诉讼文化,以保护公益的思想自觉和行动自觉推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

　　(全文详见《人民检察》2020年第6期或请关注《人民检察》微信公众号)