民事诉讼同级检察监督问题研究

　　习近平总书记指出:“民事案件同人民群众权益联系最直接最密切”,“要加强民事检察工作,加强对司法活动的监督”。民事诉讼检察监督制度经过40年的不断发展,同级监督的作用不断显现,逐步成为与“上对下”抗诉共存的监督模式。落实习近平总书记关于“加强民事检察工作”的要求,需要从民事诉讼同级监督存在的问题出发,探索增强监督刚性、突出监督重点、提升监督实效的路径。

　　一、加强民事诉讼同级监督的必要性

　　相比“上对下”监督,民事诉讼同级监督虽然起步较晚,但因其蓬勃的制度生命力,在实践发展中发挥着愈加重要的作用。加强民事诉讼同级监督,需要从法律监督制度、社会治理体系、民事检察工作等方面来认识其必要性。

　　(一)同级监督是法律监督的应有之义

　　根据宪法规定,各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。人民检察院组织法规定,检察机关是国家的法律监督机关,对诉讼活动、生效裁判文书执行实行法律监督。不难看出,在人大领导“一府一委两院”构架下,检察机关一方面作为整体行使法律监督权;另一方面,各级检察机关按照对同级人大负责的要求,分别对相应同级审判机关的审判活动、执行活动依法履行法律监督职能。从诉讼制度上考量,同级监督也符合诉讼规律。检察机关对诉讼活动开展监督,主要是通过对相应的侦查机关、审判机关、刑罚执行机关开展同级监督来实现。

　　(二)加强同级监督是社会治理重心下移的必然趋势

　　党的十八大以来,中央就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列要求。其中,坚持以人民为中心的发展思想,强化基层治理、市域社会治理,推动社会治理和服务重心下移、资源下潜、力量下沉,是助力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。强化民事诉讼同级监督,在本级本地化解矛盾纠纷,实现司法公正,是检察机关自觉融入社会治理,为市域治理和基层治理提供法治保障的重要方式。强化民事诉讼同级监督,有利于减少办案环节,发挥当地检察机关熟悉民情、案情的优势,把矛盾纠纷有效化解在基层,维护社会和谐稳定。

　　(三)加强同级监督符合法律制度的完善方向

　　在法律制度上,民事诉讼同级监督经历了从无到有、不断丰富的发展过程。1982年民事诉讼法(试行)(已失效)首次规定“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”。1991年民事诉讼法正式颁布,第185条规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉……”,明确了“上对下”的民事裁判监督模式。2012年民事诉讼法修订,因应实践需要,将同级监督写入法律,明确检察机关对同级法院的错误生效裁判、违法执行活动和审判活动,可通过提出再审检察建议、检察建议的方式实施监督。

　　与法律规定的变迁同步,检察机关自身规定的变化,也在不断强化同级检察机关在诉讼监督中的作用。2001年最高检《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(已失效)赋予各级检察机关可受理审查同级法院生效裁判的监督申请,在与同级法院协商一致的前提下可直接提出再审检察建议。2013年《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》明确各类民事诉讼监督案件均由同级检察机关受理审查。2021年《人民检察院民事诉讼监督规则》继续保留了审判活动、执行活动由同级检察机关监督的规定;同时针对再审检察建议适用范围过窄的问题,进一步拓宽再审检察建议的适用空间,赋予同级检察机关选择提出同级监督或提请上级检察院监督的权限。至此,对审判活动、执行活动监督采取同级监督,对裁判结果监督采取同级监督与“上对下”监督共存的民事检察监督模式得以确立。

　　(四)同级监督是民事检察监督的重要方式

　　制度的生命力在于执行。民事诉讼法明确规定同级监督后,这一制度在检察实践中得到广泛应用。2016年,全国各级检察机关针对民事行政裁判提出抗诉3282件;向同级法院发出再审检察建议2851件,对审判和执行活动中的违法情形提出检察建议33759件,同级监督在监督案件中占比为91.77%。经过多年的发展,同级监督的数量和占比进一步提升。2021年,全国检察机关针对民事裁判提出抗诉5319件,向同级法院提出再审检察建议8803件,提出检察建议9.9万件。同级监督案件约10.78万件,占比95.30%;对生效裁判的监督中,同级监督案件数量达到“上对下”抗诉案件数量的1.66倍。司法实践有力表明,同级监督在维护民事实体法和民事程序法的统一正确实施、促进司法公正、维护法治权威和保障当事人合法权益等方面的作用愈加重要。

　　二、民事诉讼同级监督实践中存在的问题

　　(一)监督手段刚性不足

　　无论是针对生效裁判,还是审判活动、执行活动,同级监督仅能采用检察建议这一方式。根据人民检察院组织法的规定,有关单位对于检察建议应当予以配合并及时将采纳检察建议的情况书面回复检察机关,这一规定仅勾勒了检察建议提出、采纳及反馈的大体框架,缺乏具体的程序性要求,作为诉讼监督方式,检察建议的效力显得刚性不足。

　　具体而言,针对生效裁判提出再审检察建议,虽然在民事诉讼法中是与抗诉共存的监督方式,但法律并未赋予再审检察建议独立的程序功能。再审检察建议不具备直接启动再审程序的法律效力,只能作为裁判错误的线索,由法院通过本院院长发现程序启动再审。同时,再审检察建议无明确的办理程序。实践中,有的法院由立案庭统一接收,作为案件分配相关业务庭办理;有的由办公室负责接收,作为普通工作函件转交相关业务庭室处理;有的作为当事人信访进行处理。由于缺乏相应的制度保障,对于审判程序等违法情形,刑事诉讼法规定可提出“纠正违法通知”监督意见,而民事诉讼法规定只能提出“检察建议”,一定程度上影响监督意见的权威性,实践中也容易出现混淆。一些法院办案人员多从字面意思理解,认为检察建议仅仅是建议,对于如何办理没有硬性要求,因此对检察建议的采纳、整改、回复并不及时。由于缺乏相应的制度保障,检察建议的刚性大打折扣。

　　(二)监督实效有待提升

　　随着精准监督理念的落实,同级监督的质效不断提升,针对生效裁判、审判活动、执行活动提出的检察建议采纳率均较高。但一些重点领域、重点案件、重点环节的监督效果还有待提升。

　　一是依申请提出再审检察建议的采纳情况仍有待提升。由于生效裁判监督实行“再审前置”,在申请人已经申请再审且被法院驳回的情况下,再审改判对法院考核可能产生影响,通过检察建议监督同级法院自行启动再审的难度较大。

　　二是对审判活动、执行活动监督浅表化问题有待改进。针对审判活动、执行活动的监督是同级监督的主要内容,但实践中的监督意见主要集中在对实体权利影响不大、程序上不可逆转的违法行为上,如对文书制作不规范、逾期作出裁定、逾期支付执行款等浅表性问题监督较多。对影响当事人实体权利的执行裁定、明显违法且具有可纠正性的执行行为监督较少。

　　三是对虚假诉讼串案监督难。虚假诉讼监督是近年来检察机关开展同级监督的重点。从实际效果来看,各级法院大多能主动接受检察机关针对虚假诉讼个案提出的监督意见,但也有一些法院对案件数量较多的串案监督存在一定抵触。有的法院发现检察机关对虚假诉讼已开展调查核实后,抢在检察机关提出抗诉或再审检察建议前便自行处理;有的法院认为一些问题已通过刑事和行政手段纠正,不愿再纠正错误裁判本身;有的对监督意见不予配合,导致监督效果不佳。

　　(三)监督重点仍停留在个案

　　在传统“上对下”民事检察监督中,受制于工作层级不同、办案力量有限,监督重点主要是个案。

　　一是以个案监督为重点,类案监督不足。一些地方检察院在工作中就案办案,对具有相似性的类案进行比较分析不多,对于本地法院类案裁判标准不一致、程序不规范的问题监督不够;对于审判活动和执行活动中存在的普遍性、倾向性问题,多以检察建议解决一案一事,未能从根子上深入挖掘,开展监督。

　　二是以“案”为重点,对涉及“人”的深层次违法问题监督不足。司法不公的背后,往往隐藏着司法工作人员的不作为、乱作为甚至是违纪违法问题。但一些案件的办理只停留在纠正案件错误的层面,对于运用调查核实权发现办案人员审判行为违法,必要时协同有关部门依法督促履职力度不够,深层次监督较为欠缺。

　　(四)监督的社会认可度有限

　　民事诉讼案件数量不断上升,民事检察工作与人民群众的期待还有一定差距,同级监督的社会认可度有待提高。

　　一是监督的整体规模偏小。二是公众对同级监督的纠错效果感受不明显。因抗诉可直接启动再审程序,当事人易产生司法获得感,而抗诉案件数量偏少。通过对检察机关抗诉数和法院再审数的直观比较,公众易产生裁判结果纠错主要靠法院自身、检察监督力度不够的印象。对于通过再审检察建议启动再审的案件,由于启动权在法院,公众也容易认为,这属于法院的自行纠错,而非检察机关同级监督的作用。三是申请审判和执行活动违法监督的积极性较低。对于该类案件,当事人往往认为检察监督难以解决其面临的败诉、执行难等实际问题,不愿申请监督,大多是检察机关自行依职权开展监督。

　　本文系2022年最高人民检察院检察理论研究课题《虚假诉讼民事检察精准监督实现路径研究》(GJ2022B06)的阶段性成果。

　　作者:冯键,四川省人民检察院党组书记、检察长。

　　(全文共三部分,本次摘发前两部分,具体请查看《人民检察》2022年第15期)