推动“四大检察”全面协调充分发展的内涵与路径

　　编者按 推动“四大检察”全面协调充分发展,是检察机关的任务、使命,那么,如何理解推动“四大检察”全面协调充分发展的内涵,实践中遇到哪些问题,如何解决,是检察机关必须面对和研究的课题。为此,本刊特邀请实务界人士围绕“推动‘四大检察’全面协调充分发展的内涵与路径”展开探讨,以期相互借鉴取长补短,促进检察工作创新发展,敬请关注。 

　　推动“四大检察”全面协调充分发展的内涵与路径 

主 持 人: 庄永廉 (《人民检察》副主编) 

特邀嘉宾: 盛美军 (吉林省长春市人民检察院检察长) 

　　　　  陈海鹰 (浙江省杭州市人民检察院检察长)     

　　　　  姜正权 (贵州省六盘水市人民检察院检察长) 

　　　　  胡 俊 (湖北省武汉市汉阳区人民检察院检察长) 

文稿统筹: 常 锋 (《人民检察》编辑) 

　　问题一:如何把握“四大检察”全面协调充分发展的内涵、要求? 

　　主持人:最高人民检察院检察长张军在2019年1月17日召开的全国检察长会议上提出,要主动适应形势发展变化,深化内设机构改革,推动“四大检察”全面协调充分发展。“四大检察”全面协调充分发展提出的背景、原因及意义是什么?其内涵、要求如何理解、把握? 

　　陈海鹰:“四大检察”全面协调充分发展的法律监督总体布局对新时代检察事业新发展具有开创性的重大意义。具体来说,在工作理念上首度将供给侧改革理念引入检察环节,让更多法治产品、检察产品满足人民群众需要。在职能调整上敢于顺应改革创新的时代步伐,推动内设机构改革、捕诉一体等多重改革,让偏重刑事的工作格局向刑事、民事、行政、公益诉讼全面发展转变。在工作思路上开出了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的根本良方,让“四大检察”发展之路向做优、做强、做实、做好的要求迈进。 

　　“行之力则知愈进,知之深则行愈达”。要把握“四大检察”全面协调充分发展的内涵要求,关键还是在落地实践。一是稳中求进。不论是经济社会发展背景,还是检察职能调整的现实,处于改革和职能调整“浪尖”的检察机关,尤其需要辩证地看待工作上的稳与进,既要在当下注重业务发展、人心、思想和队伍上全局的稳定,又要进取地推进“四大检察”全面协调充分发展。二是狠抓落实。检察工作的最终成效来自于党委政府肯定、群众满意和社会认可,“四大检察”新布局的基层实践也不例外,需要我们把刑事、民事、行政、公益诉讼检察的“实招儿”摆出来、平台建起来、成绩亮出来,让检察产品为人所知、为当地党委认可。三是长效提升。建立工作业绩评价机制,边落实边总结,边补缺边推进,解决“四大检察”推进过程中的不足、短板和弱项,让“四大检察”全面协调充分发展有制度保障、经验支撑,更富有续航力。 

　　胡俊:最高检从工作实际出发,提出“四大检察”全面协调充分发展具有极强的政治性、人民性、方向性、实践性。自最高检新一届党组鲜明提出“四大检察”全面协调充分发展以来,又谋划实施了一系列主动跟进的思路举措。尤其是,把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口,通过检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革,实现检察机关法律监督刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行的总体布局。对于“四大检察”,从总体趋势来讲,就是要通过把弱的做强,短的做长,新的做好,好的做得更好,实现检察工作的总体强大、检察制度的日臻完善。“四大检察”全面协调充分发展体现和呼应了“稳进、落实、提升”的检察工作主题,是全面履行宪法法律赋予检察机关法律监督职责的必然要求,更是检察机关突破自身发展的转机。 

　　姜正权:“四大检察”内涵、要求包括:一是建立完善的法律监督体系。“四大检察”全面协调充分发展,克服以往工作中存在的“重刑轻民”的情况,进一步优化司法职权配置。二是维护司法公正。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时,应完善检察机关行使法律监督权的制度机制,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。 

　　问题二:如何更新理念推动“四大检察”全面协调充分发展? 

　　主持人:“理念一新天地宽”,面对新的机遇和挑战,检察工作理念如何创新转型,从而更好地适应“四大检察”全面协调充分发展的要求? 

　　盛美军:各项检察工作的充分协调发展,关键在于理念创新。一是应秉持“深厉浅揭”理念。刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务各有特点,发展进程各不相同,存在的缺陷和亟待解决的问题也有很大差异,必须对症下药,量体裁衣。在2019年全国检察长会议上,张军检察长明确提出了“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的工作目标,这为检察工作转型发展进一步指明了方向。二是深植法治供给理念。人民群众的需求就是检察工作的方向。我们提供给人民群众的法治产品、检察产品不限于一个依据法律而得出的公正裁判,还应将这种法治供给理念延展到我们的业务发展建设上来。应深入思考人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求,从而解决我们如何发展刑事、民事、行政、公益诉讼检察等各项具体业务的难题,以便更好地为人民群众提供更优质的“法治产品”“检察产品”。三是强化司法理念与时俱进。改革开放以后,我国经济发展进入了快车道,网络购物、移动支付、共享经济、无人驾驶、大数据平台等新产品、新科技不断改变人们生活的同时,也给司法实践提出了一道道新的难题。面对新的机遇和挑战,我们必须及时更新理念,时刻与时代同步,不断创新工作方法,不断拓展司法覆盖面,这也是法治社会、法治中国建设的必然要求。 

　　陈海鹰:检察工作理念应当围绕四种思维来创新转型:一是“绿色”思维。“四大检察”全面协调充分发展,身处于新时代中国特色社会主义制度发展、社会主要矛盾变化以及当地党委政府决策、社会风险防范和矛盾化解的大环境中,它需要检察机关与外部履职环境要“和谐共生”。崇尚“绿色”思维,就在于既处理好办案中实体与程序、数量与质量之间的关系,又处理好党委中心工作与检察工作、检察机关与其他办案机关之间的关系,使得法律监督权与侦查权、审判权“和谐共生”,让审判机关、检察机关和侦查机关成为司法共同体,这体现了党对检察工作的绝对领导的政治要求,也遵循了公检法之间相互配合、相互制约的宪法原则。二是“品质”思维。“品质”思维,是基层检察机关打造标示性、特色性工作的品牌意识,直接体现一地检察工作的创新亮点与工作特色,检察产品有了本地特色,才更具竞争力。三是“主业”思维。检察机关是国家法律监督机关的宪法定位是检察工作万变不离其宗的根和本,“四大检察”法律监督新布局是践行宪法定位的最佳方式。四是“一流”思维。纵观当前,不论是企业生产,还是党委政府工作推进,普遍采取的方法都离不开工作业绩评价,这也是检察工作多年发展下来的经验和规律,应重视职能转型时期业绩评价对检察工作的激励作用。 

　　姜正权:理念转变到位,办案监督自然就有新思路、新方法、新局面。具体来说就是要切实牢固树立好“五个司法办案理念”。一要牢固树立“四大检察”均衡发展,全面平衡充分履职的理念。二要牢固树立“走出去”发现案源,积极主动稳妥监督的理念。三要牢固树立“两手抓”办案和监督,齐头并进抓具体抓落实的理念。四是牢固树立用监督促进司法、行政,达到双赢多赢共赢的监督理念。建立与其他部门良性、互动、积极的工作关系,在监督过程中实现双赢多赢共赢。五是牢固树立监督办案必须坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一的理念。在办理民事行政案件中,要认真思考如何通过个案的公平正义来引领司法工作进步甚至社会进步,要考虑“三个效果”的统一,尤其是检察建议的落地落实问题,探索、创新监督方式,紧紧盯住检察建议发出后的落实情况、落实效果,通过努力,把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性,做到刚性。 

　　胡俊:应正确认识监督与办案的辩证统一关系,在办案中监督、在监督中办案,把办案作为监督履责的过程和基本手段;努力与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系,与被监督对象共同商量如何把工作做好,如何实现资源共享、优势互补,如何促进严格执法、公正司法,如何推进公益诉讼工作等;树立双赢多赢共赢的监督理念,积极融入共建共治共享社会治理格局,主动当好党委政府的法治参谋,找准服务保障经济高质量发展的切入点和着力点,服务打好“三大攻坚战”,为党委政府解决难题,为检察工作发展赢得契机;坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一,处理具体案件,除了做到于法有据,还要把政治责任和社会责任肩负起来,充分运用政治智慧和法律智慧,认真思考如何通过个案的公平正义来维护党的领导、引领社会进步;坚持以上率下、以上促下、领导带头,充分发挥“关键少数”示范引领作用,带头坚定理想信念,带头履行办案职责,带头弘扬优良作风,带头做到洁身自好,以“一马当先”带动“万马奔腾”。 

　　还应树立文化孕育理念。以汉阳区检察院为例,我们充分发挥检察文化的教育、引领、凝聚作用,提炼法律监督工作中的“和合”理念,引导全体检察人员在全面履行各项法律监督职能过程中,要努力把握好“三性”:一是把握目的的统一性。在全面依法治国实践中,无论哪个机关、何种角色,都应该把保障法律统一正确实施、维护社会公平正义作为共同的追求。只有职责分工的不同、权力运行的差异,没有你赢我输、你高我低。二是把握利益的平衡性。法律是通过权利与义务的双向设定来调节社会关系的。我们既要保障个体合法权益得以充分享有,又要监督逾越法律的主体罪责均衡、罚当其罪,更要维护法律面前人人平等的基本原则,从而使人民群众均能享受法治建设的成果。三是把握效果的共赢性。共赢是建立在统一、平衡基础上的共赢。只要监督者与被监督者胸怀大局,以目标的统一凝聚法律共同体意识,以利益的平衡指导调整社会关系,不断提升群众的获得感、幸福感,定能形成不同相关利益者之间协调并进、和衷共济、合作共赢的生动局面。 

　　问题三:如何探索推动“四大检察”全面协调充分发展的具体路径? 

　　主持人:刑事检察是检察机关法律监督的强项,如何在既有经验的基础上把办案质量和效率的优势充分发挥出来?民事检察如何进一步拓宽思路、积极作为?行政检察如何深化职能配置把监督落到实处,实践中应遵循哪些原则和规律?公益诉讼检察是新的职能增长点,如何将工作做得更实更富有成效? 

　　陈海鹰:刑事检察是检察机关的传统业务,要做强刑事检察这个最大存量业务,发挥批捕起诉职能在刑事诉讼程序中的“阀门”作用,运用不批捕、不起诉等终局性法定监督权,让符合法定起诉标准的案件进入审判程序,让不符合起诉标准的案件退回补充侦查、自行侦查,或者依法作出不起诉决定。借助捕诉一体改革契机,强化提前介入引导侦查和不捕案件跟踪监督,树立刑事检察监督权威,着力构建新型检警关系,探索大控方工作格局。 

　　公益诉讼职能增设、民事与行政检察部门分立的改革导向,为民事和行政检察、公益诉讼检察深化拓展迎来了新机。在民事检察工作上,应始终坚持“以人民为中心”的发展理念,突出打击虚假诉讼和民生领域民事诉讼监督两个重点,为民事检察工作夯实基础。在打击虚假诉讼方面,突出保护民营经济健康发展,建立与公安机关、法院的虚假诉讼线索移送、联合打击等工作联动机制,依法保障民营企业产权。在民生领域民事诉讼监督上,突出民生领域申请监督案件,总结办案经验、制定工作规范、发布典型案例,提升民事诉讼监督的影响力。 

　　在行政检察工作上,现有形势存在“一个难题,两条途径”。“一个难题”即行政检察工作的监督对象尚不明确,我们是将工作重点依旧停留在行政执法监督,还是于法有据地开展行政诉讼活动、行政审判活动监督?个人认为应该是后者,那么,从基层实践和思考出发,可以推动行政检察工作的途径有两条:一是增加行政诉讼申请监督的办案量,做到“有案监督”。通过宣传、普法等手段,让人民群众了解“民告官”败诉后依旧有行政检察监督的途径可走。二是拓展行政诉讼监督的介入方法,做到“协同监督”。在监督行政诉讼活动和审判活动以外,要打破行政检察与行政公益诉讼的工作界限,以行政检察监督为行政公益诉讼提供案源线索,以行政公益诉讼为行政检察介入诉讼背后的行政执法行为提供手段,让两者互相配合、互为补充,推动行政检察工作起步和发展。 

　　在公益诉讼工作上,法律赋予检察机关这项职能的时间不长,还处于起步期,如果不把该项职能用好、用到位,不仅有损法律监督的刚性和权威,也会影响检察公信力。因此,要处理好以下两对关系:一是数量与质量的关系。实践中存在诉前检察建议“以量取胜”“千篇一律”等问题,行政公益诉讼诉前检察建议不是量越多越好,只有将检察建议发到问题的源头和症结存在的部门,才能发挥检察建议应有效果,才彰显公益诉讼工作的权威。二是“等”内与“等”外的关系,以公益诉讼专项监督活动为依托,坚持法定领域内监督办案为基础,在“等”外领域积极稳步探索公益诉讼实践。 

　　盛美军:近年来,长春市检察机关开展了“责任检察”品牌创建活动,提出了“一院一品”“一部一品”,各院各部门积极作为、拓宽思路,为充分发挥检察职能积累了许多宝贵经验。 

　　举例来说,检察改革启动以来,长春市检察机关紧抓机遇、迎难而上,全力推进民事检察工作。一是民事、行政检察机构分设,进一步优化职能配置,为做强民事检察、做实行政检察奠定了基础。二是不断强化民事检察队伍建设。改革过程中,人员配备进一步向民事检察部门倾斜,优化办案组织,在培养综合型办案能手的同时,从法院系统招录民事检察人才,切实提升民事检察监督能力。三是拓宽办案思路,调整办案方式,充分发挥“外脑”助力作用。不断更新民事检察工作理念,从人民群众利益出发,倾听群众意见,注重监督效果和社会影响,深入研究每个案件的实体问题,努力让人民群众在每一起民事检察案件中都感受到公平正义。 

　　“行政检察大数据应用平台”助推公益诉讼检察工作提质增效。当今社会,信息化发展和大数据应用正在深刻改变着经济社会发展模式和生产生活方式。在给检察机关依法履职带来新挑战的同时,也为检察工作发展提供了新手段和新机遇。2017年长春市检察院在全国首创行政检察大数据应用平台,与全市40余家行政执法单位实现数据对接,采集近百个互联网政务公开及新闻媒体网站数据,形成大数据中心。通过大数据、人工智能、云计算等手段,分析研判监督案件来源,实现信息化案件管理,智能化辅助办案,打破了“案件线索发现难”的公益诉讼工作发展瓶颈。 

　　姜正权:在“四大检察”领域,一个总的要求就是要统筹好办案的数量、质量、效率、效果和安全,不能厚此薄彼,而要统筹兼顾。如何做优刑事检察工作,突出专业化?在检察机关法律监督格局中,刑事检察一直处于重要地位。新时代,如何向“更加好”努力?内设机构调整后,刑事检察着力提升专业化。做优刑事检察工作,以下两个路径是重中之重:一是实行捕诉一体。捕与不捕是基础,优质高效诉出是目标。一类刑事检察业务,由一个机构、一个办案组、一个主办检察官办到底。同一案件的批捕、起诉,由同一名检察官负责到底。全国检察机关要组建上下相对应的办案机制。通过完善办案机制,把捕诉一体在办案质量和效率方面的优势发挥出来,决定捕与不捕的时候就考虑诉,捕诉有机衔接。二是落实认罪认罚从宽制度。要特别注重保障认罪认罚的自愿性,保障当事人包括被害人的合法权益。要特别注重让量刑建议更加精准、符合案件实际和法律规定,检察机关、检察官要对法院以往判决的类似案件作个案分析,从中掌握量刑规律。 

　　如何做强民事检察工作,在“深”字上做文章?一是要认真研究、总结、发布指导性案例。针对民事再审检察建议采纳与否的问题,如果是检察机关监督的质量问题,那就努力去提高;如果是法院有错不纠,那就跟进监督,由上级院依法提出抗诉。要加大惩治虚假诉讼力度,总结虚假诉讼的特点和规律,主动与有关部门协作配合,探索建立联合防范、发现和制裁机制。二是要用好“外脑”。充分发挥专家学者、律师、退休法官,以及有法律背景的人大代表、政协委员等作用,借助他们的实践经验、专业知识、法律和政治智慧,促进提升法律监督水平。 

　　如何做实行政检察工作、做到精准?随着全面依法治国深入推进,人民群众对公平正义的需求已在行政案件中得到越来越多的体现。一是监督要做到精准。行政检察要围绕行政诉讼监督展开,抓好典型性、引领性案件的监督,做一件成一件、成一件影响一片。要结合办理的案件,认真分析行政工作中存在的问题,有针对性地提出意见建议,促进依法行政。二是要深入研究行政检察的内涵与外延、职权配置与运行规律。行政检察“一手托两家”,既维护司法公正,又监督和促进依法行政,这是双重责任。抗诉与否、如何提出检察建议,考量的是检察机关维护司法公正和政府公信的能力水平。要多与审判机关、行政机关沟通,争取双赢多赢共赢的效果。 

　　如何做好公益诉讼检察工作、加大力度?一是要规范标准。公益诉讼检察工作是一项全新的工作,要从一开始就把可能出现的问题预防住,把规矩立起来。要探索检察建议的落实标准及落实后的成效评估标准。检察机关要认真总结经验,发现规律和问题,与法院和有关行政执法部门进一步加强衔接,达成一致认可的公益诉讼标准。二是要注重结构。公益诉讼检察工作同样存在调结构的问题。实践中,检察机关不善监督、不敢监督还不同程度地存在,政府及其部门行政执法不到位导致公共利益得不到有效维护、保障的问题较为突出,公益诉讼检察应当在这个领域更加着力。要认真分析本地案件结构,有针对性地加强指导,把担当精神落到实处。三要勇于创新。检察机关要结合实际,稳妥、积极地尝试“等”外领域公益诉讼监督,符合公益要求的都要努力去尝试。 

　　胡俊:刑事检察一直是强项工作,如何做到更优?应通过完善刑事案件速裁程序、简易程序和普通程序相互衔接的多层次诉讼体系,在确保司法公正的前提下做到“简案快办”“繁案精办”,把办案质量和效率方面的优势发挥出来。随着认罪认罚从宽制度正式入法,应不断完善认罪认罚从宽制度适用,向侦查环节和审查逮捕环节延伸,促进审前社会调查等诉讼活动前移。发挥检察机关量刑协商主动性,总结量刑规律,科学精准量刑,提高犯罪嫌疑人对量刑建议的认可度和法院对量刑建议的采纳率。 

　　做强民事检察、做实行政检察,首先要解决监督重点问题。基层检察院的民事、行政诉讼监督集中于三类案件,即一审生效的民事行政裁判结果监督案件、民事行政审判人员违法监督案件和民事行政执行案件(包括非诉执行案件)。由于申请监督一审生效的民事行政判决案件较少,因此,重点应放在后两类。特别是执行案件的监督是人民群众关注的重中之重,这既涉及胜诉当事人的切身利益,也关系到法律权威的树立。同时,还可通过办理一定数量的执行监督案件来发现审判、执行人员是否存在违法,裁判结果是否存在不公等问题,带动其他类型案件的办理。其次,要解决案件来源问题。不能搞拼凑式、拔高式监督,更不能搞虚假监督。因民事、行政检察监督比较专业,可向律师群体普及检察机关的民事、行政检察监督职能,使他们了解检察机关这一职能,并请他们从代理的执行案件中提供线索。通过这些案件的办理,既能解决检察机关案源不足问题,也能促进律师所代理案件的执行,达到双赢共赢的效果。最后,要善于借助“外脑”,把专家学者、资深律师、退休法官,有法律背景的人大代表、政协委员、人民监督员等作为检察机关的重要智库来建设。基层检察院应充分借助上级院建立的行政诉讼监督案件专家委员会的智库,邀请其参与案件讨论、进行咨询论证、提高办案质效。 

　　公益诉讼工作任务重、形势紧,基层检察院要敢于攻坚冰、涉深水,鼓足干劲,积极探索,力争取得突破性进展。一是围绕中心大局,赢得党委支持。积极推动公益诉讼纳入党委重点工作,与各行政机关搭建共治共享平台,坚持把专项治理、系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,形成多领域、多维度、覆盖面广的公益诉讼保护格局。二是坚持问题导向,保障改善民生。以推动长江经济带发展为抓手,紧紧围绕长江流域水资源保护、堤防安全、水源地保护等环境治理中的热点、难点和焦点问题,抓好生态修复和环境保护,集中办理一批有影响、有实效的案件。三是强化专业能力,提升办案水平。专业化人才队伍是深化检察公益诉讼工作的重要保障。要紧跟时代变化,钻研国家政策、法律法规,不断拓展知识的广度和深度,以更加专业化、职业化、精细化的精神查办案件。(详见《人民检察》2019年第9期,有删节) 

　　(摘自《人民检察》2019年第9期)