检察建议做成刚性的内涵及路径

　　编者按 检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。2019年最高人民检察院在人民检察院组织法等相关法律规定基础上,结合工作实际制定《人民检察院检察建议工作规定》,为检察建议工作规范有序开展提供了更加明确具体的依据。在全面推进依法治国背景下,切实发挥检察建议的“刚性”作用,形成司法办案运用检察建议新常态,对于有效履行各项检察监督职能,推动“四大检察”全面协调充分发展,更好地服务大局具有重要意义。为此,本刊特组织“检察建议做成刚性的内涵及路径”专题,邀请理论界、实务界专家深入探讨,敬请关注。

　　检察建议做成刚性的内涵及路径

主 持 人: 罗 欣 (《人民检察》主编助理、法学博士后)

特邀嘉宾: 汤维建 (中国人民大学法学院教授)

　　　　  杨建顺 (中国人民大学法学院教授)

　　　　  高景峰 (最高人民检察院法律政策研究室副主任)

　　　　  张振忠 (山东省人民检察院副检察长)

文稿统筹: 常 锋 (《人民检察》编辑)

　　问题一:如何确定检察建议的适用范围及适用条件?

　　主持人:2019年最高人民检察院出台《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》),为检察建议工作的规范有序开展提供了更加明确具体的依据。在深化检察机关内设机构改革、推动“四大检察”全面协调充分发展的背景下,检察建议的类型、适用范围及相关法律依据有哪些?实践中应如何把握检察建议的适用?

　　高景峰:根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和相关司法解释规定,结合检察建议工作实践,目前检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议等类型。再审检察建议是检察机关根据民事诉讼法、行政诉讼法等相关规定,对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益,向同级法院提出的启动再审的建议。纠正违法检察建议主要适用于对法院民事、行政审判活动和执行活动中的违法问题,公安、司法机关、刑罚执行机关等在刑事诉讼和刑事执行中的普遍性、倾向性违法问题或者重大隐患,以及行政诉讼和行政执行中行政机关的违法问题等的监督。公益诉讼检察建议是依据行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定,在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。社会治理检察建议主要针对履行检察职责中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控、给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题提出的改进工作、完善治理的建议。

　　汤维建:检察建议的适用范围包括两大领域:一是法律明确规定的领域,如民事诉讼法第二百零八条规定的再审检察建议和纠正程序违法检察建议、行政诉讼法第二十五条规定的关于行政公益诉讼前置程序“检察建议”就是立法所明定的检察建议。二是立法没有明文规定的检察建议,如社会治理型检察建议。检察建议被写入诉讼法和人民检察院组织法之中,其意义是深远的,因为检察建议这种监督形式具有巨大的包容性,一经入法,就显示其独特优势,而具有了越出诉讼领域走向广阔社会领域的内在潜能和自然倾向。比如对行政机关依法行政的法律监督,检察建议更加具有渗透性和易接受性。再比如,社会治理领域的法律监督,通过检察建议也更加具有形式上的多元性和内容上的针对性,更能为社会所理解和接受。检察建议规范化建设就是因应检察职能不断扩展的实践需要而提出的。在这个意义上说,检察建议规范化建设与检察职能有序拓展是呈同步状态而进行的,二者相伴相随,相互促进。

　　杨建顺:根据检察建议的功能和作用,可以将检察建议的适用范围概括为如下七个方面:参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施。从另一个角度来看,检察建议的适用范围也可以按照《规定》第五条规定的类型来理解,即主要包括:再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议。

　　我国现行法律规范已为检察建议提供了依据,如人民检察院组织法、民事诉讼法和行政诉讼法为检察建议提供了坚实的法律依据,《解释》对检察建议的时限和形式等作出明确规定,而《规定》则为检察建议的有效展开提供了全面系统的规则支持。不过,值得注意的是,各相关法律依据所规定的检察建议不同,其适用条件也不完全相同。与人民检察院组织法的概括性授权不同,诉讼法上关于检察建议的规定具有限定性。检察建议是公益诉讼的前置程序,是检察机关的法定职责,而其适用条件也具有较强的限定性。其实,涉及食品安全、征地拆迁、金融安全、信息安全、未成年人保护、防范职务犯罪等社会治理领域的突出问题,均适合于由检察机关以检察建议的形式进行法律监督。但是,从法治思维和法治方式的角度考虑,对检察建议的适用条件不宜过度扩张解释,应分门别类适用检察建议。对不同的对象主体,检察建议有所不同。关于不同事项,检察建议也应当各有特色。尊重事物的规律性,切实领会和掌握检察建议的适用条件,将有助于提升检察建议的有效性和权威性,亦即有助于确保检察建议的“刚性”。

　　问题二:如何理解检察建议的“刚性”内涵?

　　主持人:在对检察建议刚性的认识上,有观点认为,检察建议具有法律监督的性质,检察建议在诉讼活动中具有一定的执行效力,在非诉讼活动中具有较强的指导效力,应通过立法赋予检察建议强制力,对无正当理由抵制检察建议的可以设立相应的惩戒措施。也有观点认为,检察建议作为一种柔性监督,仅是作为某项具体工作的参考性意见,不具备司法或行政强制力。您如何看待检察建议的“刚性”问题?

　　汤维建:对于检察建议的刚性应在两个层面加以理解:一是在规范层面,立法者赋予了检察建议何种效果和效力?以民事诉讼法为例,检察建议是在2012年修改民事诉讼法时增加规定的,原来仅有抗诉这一种监督方式。因此,检察建议的效力应当与抗诉相对照加以观察。抗诉具有法定的刚性效力,因为抗诉必然引起再审程序的发生。抗诉的刚性指的是程序上的刚性,而不是实体上的刚性。与抗诉不同,检察建议则不具有类似于抗诉的刚性效力,检察机关无论发出程序违法的检察建议还是发出再审检察建议,接受建议者不负有必然启动某种法定程序的刚性责任,是否启动某种法定程序,由接受建议者斟酌裁量决定。这是检察建议的本意所在。强调检察建议的刚性效果,应立足于现行立法对检察建议效力的规范设定,而不是基于立法论视角,要求立法者通过立法修改赋予检察建议以类似于抗诉的刚性效果。二是在操作层面,检察机关如何强化其内在含量和力量,使检察建议虽柔犹刚,柔中带刚,刚柔并济?检察建议的柔是指方式,检察建议的刚是指效果。以柔的方式获取刚的效果,这才是“将检察建议做到刚性、做成刚性”的基本定位。检察建议柔性监督方式是刚性监督方式的必要补充,它与刚性检察监督适用于不同的领域,具有不同的功能,在服务于检察监督整体职能的履行上具有等价等值的作用。尤其是,不能将检察建议柔性的监督方式看成是检察监督软弱的表现,甚至也不是谦抑性原则的制度性载体,而是检察监督行使的一种方式,其有特定的适用对象、程序和效果。更为重要的是,检察建议还将一种监督新理念注入整个监督体制之中,引领检察监督的新方向。

　　杨建顺:无论是强调检察建议自身的“刚性”,还是注重将检察建议“做”成刚性、“做”到刚性,对这类命题都需要辩证地理解、客观地把握,以法治思维和法治方式推进。诚然,把“刚性”理解为执行力或者指导力,最终归结为强制力和惩戒措施,这种观点也有一定道理,并且,作为行政公益诉讼前置程序的检察建议等在实践中也的确发挥着上述作用。但是,不可忽视的是,检察建议之所以能够被广泛运用于诸多领域并取得良好成效,主要原因之一是因为其具有灵活性、主动性、全程性和非强制性等特点。当然,作为柔性监督手段的检察建议,也并非因此而一概不能具备司法或者行政强制力。这就需要分门别类,针对不同领域、不同事项、不同主体及不同阶段,分别考察检察建议的相关效力。也就是说,理解检察建议的“刚性”问题,应当围绕检察建议自身的多重属性、多样形态,分门别类地进行分析。换言之,不宜将检察建议的“刚性”简单等同于执行力、指导力,更不应当将其理解为强制力和惩戒措施。而应当将检察建议的“刚性”理解为“有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”。这里的“予以配合”,及时书面回复,是法律对检察建议的权威性和实效性的保障,也体现了设置检察建议之目的。至于其后的整改及惩处等措施,那是另一个层面的问题,需要相关配套制度来应对,而不是检察建议自身完善的问题。所以,相关问题的解决,需要通过完善相关单位的评价和奖惩等机制来保障。

　　问题三:如何从规范层面提升检察建议“刚性”?

　　主持人:如何完善检察建议的制发程序及送达方式?还应从哪些方面规范检察建议的运行程序?

　　汤维建:要将检察建议做成刚性、做到刚性,必须首先做好规范层面的工作,使检察建议制度化、规范化、程序化、机制化,向规范化要刚性,这是检察建议刚性化的必要步骤。检察建议的规范化可以分为内部规范化和外部规范化两个方面:内部规范化指的是检察机关内部在对待检察建议方面,应当使之充分规范化,包括检察建议制作规范化、说理规范化、管理规范化、评估规范化等方面。外部规范化是指检察建议发送规范化、宣告规范化、跟踪规范化、督办规范化、备案规范化等。内部规范化和外部规范化相结合,将检察建议纳入制度化轨道运行,检察建议的权威性由此得到提升和确保,检察建议的质量也将大大提高,接受检察建议的单位和个人方能认真对待检察建议,社会公众也能调动起监督检察建议落实落地的积极性和能动性,检察建议的刚性由此得到体现和保证。

　　检察建议规范化建设的立足点在于对检察建议办案化或案件化的认知。检察机关既可以在履行抗诉、侦查监督、审查逮捕等职能后提出后续的检察建议,也可以在启动公益诉讼等程序之前提出前置的检察建议,还可以在履行传统职能之外提出独立的检察建议。无论何种检察建议,只要它依照规范化的程序提出,就属于检察机关的办案行为,都应当与检察机关履行其他职能一样同等看待。检察权威是内在地生成的,要通过检察建议的机制化建设、规范化建设、制度化建设、程序化建设提升检察建议的质量,向规范要质量,向质量要效果,向效果要效力,向效力要权威。

　　杨建顺:张军检察长强调要“把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”,较好阐述了检察建议“刚性”的具体内涵即要有硬性要求,而且,这种硬性要求是“要通过我们的努力”去“做成”“做到”。该要求一方面表明主观能动性的重要意义,另一方面也体现了客观要求的支撑作用。这里的“做”,是一种努力义务,即通过主观上的努力,去确立客观的硬性要求,为检察建议提供相应的事前、事中和事后的程序规范和相应的实体制度机制,确立将检察建议落到实处的操作基准。在这方面,《规定》提供了较为系统的程序规范保障。例如,《规定》第二十条规定了检察建议抄送制度,涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。在上述制度化建设的基础上,《规定》进一步确立了跟踪督促等配套机制,且具有较强的针对性和可操作性,对于提升检察建议“刚性”,具有重要的规范保障作用。

　　高景峰:提升检察建议的刚性,首要的是加强其规范性,主要应从明确适用范围、坚持制发原则、规范制发程序三个方面来着手。首先,应当遵循对检察建议适用范围的规定,对法律、司法解释规定可以通过检察建议方式进行法律监督的情形,才依法提出检察建议。其次,提出检察建议要遵循严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效和层级对应的原则。检察机关在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项,可以按程序制发检察建议。检察机关除可以对所办案件的涉案单位提出检察建议外,必要时还可以对其上级主管部门提出检察建议。但是,向上级主管部门提出检察建议的检察机关要与被建议单位层级对等。再次,要按照规范的程序制发检察建议。检察建议类型不同,制发程序也不尽相同。其中,再审检察建议、纠正诉讼违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议,要依照相关诉讼法和最高人民检察院制定的诉讼监督规则规定的程序制发。无论哪一类检察建议,为保证建议事项的事实清楚准确,法律政策依据充分,均应当进行必要的调查核实。制发督促履职、社会治理类检察建议,要重视发挥法律政策研究部门的审核作用,通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关,确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。为保证检察建议优质、严肃和权威,各类检察建议书均应由检察长审批或者检察委员会讨论决定后,以检察机关名义统一编号发出。

　　张振忠:要准确把握“做”字的深刻内涵,真正实现“做成刚性、做到刚性”的目标,一方面,要构建规范合理的案件办理机制、严谨科学的质量监管机制,推动检察建议工作由粗放管理、片面追求数量向司法精细化、规范化和更加注重检察建议的质量、效率、效果转变,由传统“就事论事”、解决表层问题向综合研判、解决深层问题转变,真正做到有理有据、切实可行、让人信服、乐于接受,通过练好“内功”做成刚性。另一方面,要构建顺畅高效的衔接配合机制、刚性权威的落实见效机制,实现由主要依靠自身力量监督向协作配合、借力监督转变,积极帮助、支持、督促被建议单位按照检察建议要求落实到位,通过“合力”监督做到刚性,实现双赢多赢共赢。

　　为克服传统“办事模式”因监督标准不明确、制发程序不规范、跟踪督促不到位导致被监督单位重视不够、落实效果不佳等弊端,可以采取以下做法:一是根据司法责任制改革要求和检察建议工作实际,细化明确检察建议由检察官承办、检察官联席会议研究、报检察长或检察委员会决定的工作流程。通过建立权责明晰、公正高效、监督有力的工作机制,规范制发程序,加强内部审核,严把质量关口。二是坚持繁简分流,突出监督重点,合理配置司法资源。针对后果较重或者存在重大隐患、能够监督纠正、能够实现共赢效果的监督事项,适用“案件化”办理模式,其他的适用“检察官告知函”等方式进行监督。三是围绕发现违法、核实违法、纠正违法等关键环节,明确监督案件范围、违法事实认定标准、跟进监督措施。通过统一监督标准、深入以案释法、加强合力监督,争取把检察建议做成宣传法治精神的公开课、提醒履职尽责的督促书,以引起被监督单位的高度重视,确保检察建议落实见效。根据工作需要,对检察建议可分别采取书面送达、宣告送达等方式。公开宣告送达过程中,按照宣读检察建议书、示证说理、送达接收、被建议单位发表意见、第三方代表发表意见建议等程序进行。通过多媒体示证,面对面向被建议单位摆事实、讲法理,增强检察建议的公信力和执行力。(详见《人民检察》2019年第7期,有删节)

　　(摘自《人民检察》2019年第7期)