民事检察调查核实权运行机制探索

　　编者按 调查核实是检察机关有效开展法律监督的必要措施,2018年修订后的人民检察院组织法明确规定,检察机关行使法律监督职权可以进行调查核实,为各项检察业务根据职能特点行使调查核实权提供了法律依据。在深化内设机构改革、推动“四大检察”全面协调充分发展的背景下,民事检察如何遵循法律监督内在规律,因应职能发展与实践需要,构建符合自身特点的调查核实权运行机制,是当前亟待研究的课题。为此,本刊特邀理论界和实务界专家学者围绕“民事检察调查核实权运行机制探索”展开深入探讨,敬请关注。 

民事检察调查核实权运行机制探索 

主 持 人: 庄永廉 (《人民检察》副主编) 

特邀嘉宾: 肖建国 (中国人民大学法学院教授、博士生导师) 

　　　　  元 明 (最高人民检察院第六检察厅厅长) 

　　　　  余 敏 (贵州省人民检察院副检察长) 

文稿统筹: 常 锋 (《人民检察》编辑) 

　　问题一:民事检察调查核实权运行实践中面临哪些困难? 

　　主持人:关于民事检察调查核实权的规定一直都有,但实践效果不甚理想,其原因是什么?司法实践中面临哪些难题? 

　　元明:实践中民事检察调查核实权行使效果不是很理想,主要体现在两个方面:第一,有的检察机关在实践中行使调查核实权的情况比较少。第二,检察机关在进行调查核实时,有的被调查人不予配合,检察机关似乎也没有很好的办法解决,导致无法有效地收集所需证据。检察机关在实践中行使调查核实权不充分主要有以下原因:其一,有的检察机关案件少,需要调查核实的情况也少;其二,有的检察机关案件多,审查案卷的任务比较重,办案人员缺乏时间、精力,所以尽量避免进行调查核实;其三,有的顾虑会被指责调查核实是帮助一方当事人取证,因而不愿调查核实。调查核实的对象应当是诉讼违法事实,而非民事争议事实,但有些证据既可以用于证明诉讼活动是否违法,也可以证明一方当事人的诉讼主张能否成立,一些检察人员因有顾虑而不愿调查核实。其实,检察机关可以使用诉讼中当事人提交的证据支持监督决定,当事人也可以使用检察机关调查核实的证据支持自己的诉讼主张,对此应厘清认识。实践中,一些人不配合甚至妨碍检察机关的调查核实工作,对于这种情况,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民诉监督规则》)第七十三条已有相应规定:“人民检察院调查核实,有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令纠正;涉嫌犯罪的,依照规定移送有关机关处理。”当然,现有规定对于有效遏制拒绝、妨碍调查核实工作的行为还不够,需要进一步明确、加强对于此类违法行为的处理力度。 

　　肖建国:从民事诉讼制度及法律监督内在规律来看,民事检察调查核实权效果不彰的根本原因在于民事检察监督的目的与手段之间不甚契合。一方面,检察机关是法律监督机关,民事检察监督性质上为法律监督。法律监督重在监督法院审判行为和执行行为的合法性,而非正当性。实体正当性属于当事人私权作用的领域,除非损害了国家利益或社会公共利益,否则检察机关法律监督不宜介入。另一方面,在现有理论和实践中,民事检察调查核实权,一般被理解为调查证据与核实案情的一项权力。但应当注意,不能仅以作用于民事司法事实证据领域的调查核实权,来实现检察机关法律监督目的。为达成对法院司法行为的合法性监督效果,应当回归法律监督的本原,以实体法规范、程序法规范和证据法规范中的强制性规定作为民事检察监督的法律依据和法院行为合法性的判断标准,并谦抑、中立地行使调查核实权。 

　　余敏:从当前司法实践看,民事检察调查核实权实践效果并不理想,不敢用民事检察调查核实权的情况比较普遍。这既有主观方面的原因,也有客观方面的原因。主观方面的原因主要在于受到传统民事检察监督观念制约。对民事权益的处分属于传统私权范畴,民事诉讼以当事人平等原则及辩论原则为基础。民事检察监督的本质属性是对公权力即审判权的监督,居中监督是一项重要原则。由于民事检察调查核实权可能使一方当事人举证能力大大提升,从而导致民事主体之间诉讼权利出现实质不平等,使得民事检察调查核实权的正当性长期以来备受争议。实践中,检察机关在行使民事检察调查核实权时往往心存顾虑,趋于保守。客观方面的原因包括:第一,法律规定不完善。一是范围和界限不明。2012年民事诉讼法修改,明确规定检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况,但并未划定民事检察调查核实权与当事人举证责任的界限,由此导致司法实践中尺度把握不一,要么过于严格,要么过于宽泛。二是缺乏刚性保障。按照原有法律规定,民事检察调查核实权行使主要依赖于当事人、案外人和有关单位组织的协助、配合,对于被调查人不配合的,并未授权采取诸如训诫、罚款、拘留等强制措施。三是证据效力规范不明确。2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)首次肯定检察机关行使调查核实权取得证据的效力,但证据范围仅限于向当事人或者案外人调查核实的情况,使用方式为向法庭提交并予以说明,由双方当事人进行质证。与《民诉监督规则》相比,该规定限定的证据并未包括鉴定、评估、审计等,对于质证的具体规则、如何采纳等亦未予以明确。第二,检察机关与法院认识上并不完全一致、部分当事人不理解。早在2001年,最高人民检察院出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《抗诉办案规则》),明确在四种情况下,检察机关审查民事、行政案件时可以行使调查权。至2011年,最高人民法院、最高人民检察院会签《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,重新将民事检察调查核实权的启动范围限制在三个方面,但实际执行中仍然存在争议。不仅如此,在个案办理中,对于检察机关经调查核实提出抗诉的案件,被申请方有时会在再审庭审中提出异议,认为检察机关偏帮申请监督人,对其公正性提出质疑。上述这些情况既是制约民事检察调查核实权行使的因素,同时也是司法实践中亟待解决的难题。 

　　问题二:修订后的人民检察院组织法对民事检察调查核实权的行使起到怎样的作用? 

　　主持人:从民事诉讼法第二百一十条规定,到2018年修订后的人民检察院组织法第二十一条赋予检察机关调查核实权,民事检察调查核实权有了哪些变化?修订后的人民检察院组织法的实施对民事检察调查核实权的行使将起到怎样的作用? 

　　元明:民事诉讼法第二百一十条关于调查核实权的规定是:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。据此,检察机关行使调查核实权的条件是“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”,受调查人是“当事人或者案外人”。 

　　修订后的人民检察院组织法第二十一条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实……”该法第二十条第五项、第六项规定的两项职责,即“对诉讼活动实行法律监督”“对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”,则包含民事检察职责的基本内容。据此可知,该法关于调查核实权的规定与民事诉讼法相比,有了比较大的变化:第一,行使调查核实权时,不再有“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”的限制。只要是民事检察工作需要的,就可以进行调查核实。第二,行使调查核实权时,没有关于受调查人的范围限制。凡是知道案件相关事实的单位和个人,都有配合检察机关进行调查的义务。 

　　比较而言,个人认为,人民检察院组织法关于调查核实制度的规定更加符合检察工作的实际需要,在制度上也更为科学、合理。首先,民事诉讼法“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”的文字表述不够严谨,容易产生歧义,难道有的提出检察建议或者抗诉不是履行法律监督职责?难道调查核实仅是为了提出检察建议或者抗诉?其次,调查核实的基本功能是查明相关事实,为此需要向知悉相关事实的人调查取证;人为地限制调查对象范围,与该项制度的目的是冲突的。根据新法优于旧法的规则,在民事检察中需要进行调查核实时,应当优先适用人民检察院组织法的相关规定。同时,在修订《民诉监督规则》时,也要根据人民检察院组织法的相关规定,对现有规则进行修改完善,以便于检察机关在查明事实的基础上作出公正合法的监督决定,提高民事检察案件的质量和效率。 

　　肖建国:修订后的人民检察院组织法第二十一条的新规定,带来了三大变化: 

　　一是明确调查核实权的手段地位,并将其一体扩张适用于检察机关的全部法律监督职能中。该法第二十条列举了检察机关的八项法律监督职能,除第八项兜底条款外,其余七项法律监督职能覆盖了审判程序、执行程序和公益诉讼的法律监督程序,而审判程序则包含了刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的事后监督和诉中监督。而现行民事诉讼法第二百一十条规定的调查核实权,仅适用于民事审判程序,通常用于指称私益诉讼程序,而不包括公益诉讼程序。新规定由此带来的思考是,检察机关提起公益诉讼时,调查核实权的含义及归属主体问题,需要立法进一步明确。 

　　二是新规定为调查核实权在不同类型民事程序中的分类行使提供了可能。为保护当事人不同层次的实体权利和程序利益,民事诉讼中会设置价值取向和技术特征迥异的各类程序,如审判程序与执行程序、私益诉讼程序与公益诉讼程序、财产诉讼程序与家事诉讼程序等。检察机关对于法院民事司法行为的合法性监督,也会随民事程序类型的差异性,而采取不同的监督程序、方式和手段。为达成分类监督的目的,同一监督手段的运用,在不同类型的民事程序中,也会呈现出不同的面貌。人民检察院组织法第二十一条所规定的调查核实权,也应当如此。该条关于“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实”之规定,阐明了调查核实的合目的性要求,为调查核实权的分类行使提供了法律依据,但如何因应民事程序的不同类型分类行使,则是有待解决的问题。 

　　三是民事执行检察监督中的调查核实权有了上位法依据。尽管2016年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(以下简称《民事执行监督规定》)第九条确立了检察机关在民事执行监督中的调查核实权,从而将民事诉讼法第二百一十条规定的调查核实权由民事审判程序拓展到执行程序,但该规定毕竟为司法解释,效力层级较低。人民检察院组织法第二十一条强调“对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行分类监督”时,检察机关也“可以进行调查核实”,从立法上明确赋权检察机关,使法律调查核实权获得了上位法依据。不过,关于执行程序中调查核实权如何行使,与不同类型审判程序中行使有何区别,目前法律没有明确规定,也有待完善。 

　　余敏:赋予检察机关调查核实权,并规定有关单位的配合义务,是修订后的人民检察院组织法的一大亮点,也是本次修法最具“刚性”的一条规定。新法实施后,检察机关行使调查核实权有以下几个方面的变化:一是范围更广泛。原调查核实权仅限于提出再审检察建议或者抗诉的需要,而人民检察院组织法第二十一条规定调查核实权的行使范围涵盖了检察机关所有法律监督职能。二是方式、程序和内容更完备。人民检察院组织法规定的调查核实权既有法律授权,又有具体的职权行使方式和程序。三是保障更有力。人民检察院组织法新增保障条款,要求有关单位对检察机关的调查核实予以配合、及时书面回复情况等,更具刚性。 

　　人民检察院组织法第二十一条以程序性规定的方式确立调查核实权,是现实立法策略的谨慎选择,对检察机关依法全面履行职责价值极大,对民事检察调查核实权的行使亦然。一是有利于提升和增强权力行使的准确性,不仅有效发挥核实新证据、查实伪证以及对审判人员违法进行监督等作用,还能增强承办检察人员的内心确信,提高法律监督的自信和精准度;二是有利于提升和增强权力行使的针对性,适用范围更广的调查核实权能为民事法律监督提供更加丰富详实的事实依据,让发出的检察建议、纠正意见等更具针对性,扩大法律监督的实效和覆盖面;三是有利于提升和增强权力行使的实效性,督促、迫使有关单位予以配合、及时回复,警示、强制义务主体履行法定义务,增强法律监督的刚性和执行力。 

　　问题三:民事检察调查核实权如何把握适用原则、范围及健全运行机制? 

　　主持人:民事检察调查核实权的行使应遵循哪些原则?如何把握其适用范围和启动程序?检察机关在开展民事检察工作中,如何根据此类案件特点,建立健全调查核实权运行机制和工作程序? 

　　元明:民事检察调查核实权的行使,应当遵循三个主要原则:一是确有必要原则。具体说来,就是为了正确履行民事检察职责,有必要对相关事实进行调查核实。民事检察中需要调查核实的情形,必须限于查明诉讼违法事实,而非查明民事争议事实。这样,就可以避免检察机关利用调查核实权帮助一方当事人收集诉讼证据的错误倾向,也可以避免出现因为认识模糊而不敢、不愿依法行使调查核实权进行必要的调查核实的问题。二是客观中立原则。检察机关行使调查核实权,是为了查明相关事实的真实情况,这就要求检察人员一定要做到不偏不倚、客观中立,不允许带着主观偏见去调查核实,不能诱导或误导被调查人提供有背客观真实的证言、证据,否则不利于查明案件事实。民事检察中的相关决定,都需要以查明事实为基础,否则检察决定的公正合法就是无源之水,无本之木。同时,检察人员在调查核实工作中若违反客观中立原则,也有违职业操守,一经查实应给予严肃处理,追究相应责任。三是程序合法原则。关于调查核实中需要遵守的程序性要求,在《民诉监督规则》中已经作了比较具体明确的规定。其中第七十条规定:“需要调查核实的,由承办人提出,部门负责人或者检察长批准。”第七十一条规定:“人民检察院调查核实,应当由二人以上共同进行。”这些程序性规定是保障调查核实工作合法、公正、规范的基本要求,必须遵守。 

　　关于调查核实的适用范围,《民诉监督规则》第六十五条规定可以调查核实的四种情形:“(一)民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形,仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的;(二)民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的;(三)民事执行活动可能存在违法情形的;(四)其他需要调查核实的情形。”这四种情形,既是关于前述确有必要原则的具体化,也是调查核实的适用范围,应当遵照执行。 

　　关于调查核实的程序启动,《民诉监督规则》对于调查核实的程序启动十分谨慎,例如第七十条规定:“需要调查核实的,由承办人提出,部门负责人或者检察长批准。”这既体现了检察工作中的审慎原则,也是检察机关在实践中的一贯做法。不过,在修订《民诉监督规则》的征求意见过程中,也有不少地方提出,现在检察机关强调员额检察官独立办案,对于具体案件中进行调查的必要性,由员额检察官判断足矣,建议对该条规定进行修改。这个问题可以进一步研究,但在该条规定修改前,仍应遵照执行。 

　　在调查核实权运行机制和工作程序方面,我们正在加强检察官办案团队建设,在办案团队中进行必要的分工,确保做好调查核实方面的工作。民事检察案件涉及的民商事法律众多,具有极强的法律专业属性,这对于调查核实工作也提出了极高的要求。如何根据此类案件特点,建立健全调查核实权运行机制和工作程序,是民事检察工作中不容回避的问题。 

　　肖建国:我国民事检察理论和实践中坚持调查核实权的谦抑性、保障性原则是正确的。鉴于人民检察院组织法已经将调查核实权拓展于全部民事审判程序、执行程序,甚至公益诉讼程序中也适用调查核实权,因此,调查核实权应遵循的原则,也应一体覆盖上述所有民事程序类型。个人主张将合目的性原则、分类行使原则作为调查核实权行使的通用原则。 

　　合目的性原则强调调查核实权的行使均以实现法律监督目的为依归。与达成监督目的无关的,或者没有必要进行调查核实的,都不得行使该权力,否则构成对权力的滥用。合目的性原则也蕴含着对法院审判权的尊重。从监督手段的必要性看,如果存在多个有助于达成法律监督目的之手段时,应当选择最优手段。在民事检察合法性监督的三项内容中,除证据法规范、实体法规范的违反外,程序法规范的违反大致属于有更优的手段而无需行使调查核实权的领域。例如,民事诉讼法第二百零八条第三款关于“审判程序中审判人员的违法行为”、《民事执行监督规定》第六条、第七条关于执行违法行为等民事审判和执行中的程序违法行为,由于违反的是法定的程序法规范,基于民事诉讼行为客观主义的特征,检察机关通过查阅或调阅审判执行卷宗这一如实记录审判执行过程的公文书,即可发现或查明客观存在的程序违法行为。因此,作为民事检察监督的手段,调查核实权的行使应当以必要为限。 

　　此外,还要确立调查核实权的分类行使原则。如前所述,民事程序具有多种不同的类型,调查核实权的适用范围、行使方式、行使程序(包括启动程序),应依据不同类型的民事程序而作出不同安排:民事审判程序不同于执行程序,审判程序中私益诉讼程序不同于公益诉讼程序、财产诉讼程序不同于家事诉讼程序、争讼程序不同于非讼程序。当务之急,是要建立财产性争讼程序与民事执行程序的调查核实权行使规则,毕竟这两类程序的监督,是法律监督的重中之重,也是调查核实的主战场。就启动程序而言,财产性争讼程序与执行程序原则上应当由当事人、利害关系人申请,公益诉讼程序、家事诉讼程序、非讼程序,以及涉及国家利益、社会公共利益事项的裁判正当性监督,原则上由检察机关依职权启动为宜。 

　　余敏:在如何把握调查核实权的适用范围方面,必须要从民事监督的正当目的出发,围绕以下几个方面进行探索:一是当事人申请调查核实新证据的,需要把握该证据是否属于法律、司法解释规定的新证据,是否属于当事人由于客观原因不能自行收集,以及该新证据是否可能足以推翻原判决、裁定,满足上述条件的,可以进行调查核实。二是在原审中当事人由于客观原因不能自行收集的主要证据,法院应予调查而未进行调查取证的,检察机关有权对法院的上述不履行职责行为进行监督,依法行使调查核实权。三是原审定案的证据具有不应当作为定案根据的情形。民事诉讼法规定证据经查证属实才能作为定案根据,证据应当经庭审质证。如果证据可能存在未经庭审质证,或者系伪造或变造等不应当采纳情形,则属于调查核实范围。四是原审法院在审理案件中违反诉讼程序的。包括违反回避制度、剥夺当事人的辩论权利等情形,应由检察机关进行调查取证,实施法律监督。五是审判人员在审理案件时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的。对此类情况,只要申诉人提供了一定的线索或检察机关自行发现,检察机关应当开展调查。六是原判决、裁定及调解书损害国家利益和社会公共利益的。此种情形下,应主动调查核实。七是在个案办理中可能涉及类案处理(如劳动争议、保险类案件),对统一司法裁判标准等产生影响的证据问题,为了监督维护法律统一正确实施,检察机关可以开展调查核实。在调查核实的启动程序上,一般有当事人申请、检察机关依职权主动进行两种情形。对于调查核实新证据,检察机关一般应当依当事人申请,并进行是否符合适用范围的审查,避免不当介入私权处分领域。对可能存在损害国家和社会公共利益、审判人员违法、违反诉讼审理程序、涉及伪证等情形的,即可依职权主动调查核实。无论哪种情形,均应由办案人员提出调查核实理由,附有调查核实提纲、拟调查核实对象等相应材料,按程序审批附卷备查,以防止权力滥用。 

　　在健全调查核实权的工作程序方面:一是申请程序体现民事权利的私权属性。在民事诉讼监督中,应当以当事人申请调查为原则,案件承办人依职权调查为例外。二是决定程序严格把关。调查核实是否启动,决定权在检察机关。一般应由案件承办人提出调查事项、对象,附具体方案后报分管副检察长批准决定。三是调查方式不逾越权力边界。案件承办人可根据案件情况选择适用查阅案卷、询问相关人员、调取相关证据、专业咨询、勘验、鉴定等调查方式,但不得采取强制措施。四是实施程序确保依法。调查取证应由两名以上检察人员进行并向被调查人出示证件;向个人或单位收集、调取的书面材料需由提供人签名或单位盖章;证人证言应当场核对后由证人签名。 

　　在健全调查核实权的运行机制方面:一方面要明确调查核实所取得证据的效力。对裁判监督类案件,检察机关调查取得的证据并不具有必然推翻原裁判认定事实的证明效力。检察人员出席再审庭审时,对证明目的予以说明,不参与质证过程。由法官出示该证据并通过双方当事人质证后决定是否采纳。对审判人员违法和执行违法监督类案件,调查核实确定的事实本身即为提出检察建议的依据。另一方面要推动调查核实权有效行使。在现有条件下,可探索与政府部门、金融部门、工商业团体通过协商、会签文件等方式明确被调查主体有义务配合调查,尽可能减少现实阻力。对于拒绝或阻碍调查核实的被调查主体,检察机关可行使追责建议权,视情节轻重可分别建议相关单位主管部门予以处理或建议公安机关介入调查。(详见《人民检察》2019年第5期,有删节) 

　　(摘自《人民检察》2019年第5期)