检察长列席审委会制度的实践与发展

　　编者按 2018年10月26日,全国人大常委会新修订的人民检察院组织法第二十六条规定,检察院检察长或者检察长委托的副检察长,可以列席同级法院审判委员会会议。如何进一步完善检察长列席审判委员会制度,本刊特邀专家学者和实务界人士,围绕“检察长列席审委会制度的实践与发展”进行探讨,敬请关注。 

　　检察长列席审委会制度的实践与发展 

主 持 人: 庄永廉 (《人民检察》副主编) 

特邀嘉宾: 刘荣军 (北京师范大学法学院教授) 

　　      徐汉明 (中南财经政法大学法学院教授)     

　　      丁维群 (湖南省人民检察院副检察长) 

文稿统筹: 刘传稿 (《人民检察》编辑) 

　　主持人:检察长列席审判委员会会议(以下简称“检察长列席审委会”)制度是实现审判监督多元化的有效途径。如何理解检察机关和审判机关的这种监督与配合关系?检察长列席审委会制度逐步规范体现了哪些工作理念的变革?法律的修订将对法院和检察院的工作产生哪些影响?检察长列席审委会制度如何进一步完善和发展?对此,本刊邀请各位专家进行交流、探讨。 

　　问题一:检察长列席审委会制度有何重要意义? 

　　主持人:检察长列席审委会制度已经实施多年,该制度具有哪些重要意义? 

　　刘荣军:从理论和制度建设的角度看,这项制度至少存在两个方面的重要作用:第一,它是实践层面进一步落实检察机关法律监督权的重要制度。为落实并完善检察长以及受检察长委托的副检察长列席审委会,最高人民法院、最高人民检察院早在2010年1月就联合颁布了《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》(以下简称《意见》)。随着司法责任制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革的深入推进,检察长列席审委会制度再次成为关注的焦点之一。2018年6月11日,最高人民检察院检察长张军亲自列席最高人民法院审委会,其突出的意义在于强调检察机关法律监督权的进一步落实。第二,从理论上看,检察长列席审委会究竟是对依法独立审判原则的破坏还是对司法机关之间相互制约、相互作用原则的加强?我认为,在目前的制度框架内,检察长列席审委会不会破坏依法独立审判原则。其一,从权力的性质而言,法院、检察院属于平级关系,在平级的权力结构中,权力机关只能依据法律赋予的职责发挥相应的作用,而不可能越俎代庖,甚至取而代之。其二,在相互制约、相互作用的诉讼体制内,检察长列席审委会无非是将法律监督的职能落实到法律适用可能产生的盲区中。实际上,在以往的法律实践中,法院通过对审委会制度的强化,已经在实际上将审委会升级为“审判组织”。强调检察长列席审委会制度,仅仅是通过法律监督权制约审判权可能肆意的一种重要方式。其三,检察机关参与司法裁判活动,体现的是司法开放的积极态度。即使在一些西方国家,他们的“法庭之友”制度,允许包括检察机关在内的社会资源进入司法裁判活动中,为法院的裁判提供建议,其终极目标仍然是共同促进司法公正。因此,从这一角度看,检察长列席审委会,是以“诤友”“朋友”身份出现,而非“妨碍者”“干预者”,或者“对立者”的身份出现。 

　　徐汉明:检察长列席审委会是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职责,也是实现审判监督多元化的有效途径,对于提高案件质量,维护司法公正具有重要意义。 

　　首先,检察长列席审委会对增强裁判结果的权威性和公信力具有重要意义。检察长依法列席审委会,代表检察机关履行法律监督职责,促使审委会在讨论研究案件时更加严格、更加谨慎、更加全面,有助于法院全面把握事实、准确适用法律,提高审判业务水平。其次,检察长列席审委会对推进审委会制度改革具有重要意义。社会普遍关注的、疑难复杂的、有争议的案件的最终裁决权,大多由审委会掌握并行使。这部分权力行使的公正与否,直接影响着社会对司法的认同和评价。通过检察长列席审委会的方式依法履行监督职责,提高重大疑难复杂案件审理的透明度,达到从外部介入进行权力监督制约的目的,对于推进审委会制度改革具有积极意义。再次,检察长列席审委会有利于检察机关和审判机关依法建立畅通、良性、互动的关系,更好地维护社会公平正义。检察长列席审委会制度搭建了一个检法两家重要的沟通交流平台,有利于双方依法建立畅通、良性、互动的关系,可以通过疑难个案讨论、重大问题研究等方式形成工作共识,总结提炼司法经验,更好地统一司法标准和尺度,保障法律统一正确实施,更好地维护社会公平正义。最后,检察长列席审委会有利于检察机关改进工作,提高办案质量和水平。检察长列席审委会,直接深入了解审委会意见形成的过程,听取委员们就疑难案件的事实认定、证据采信、法律适用的依据发表独特见解,有利于检察机关了解、吸取审判工作经验,也有利于审判机关听取检察机关的合理意见,使双方在领会立法精神、正确适用法律、公平公正司法的层面消解分歧、达成共识,同时也可以审视反思自身不足,改进工作,提升监督质量和办案水平。 

　　丁维群:检察长列席审委会制度是检察机关履行法律监督职能的重要方式,新修订的人民法院组织法、人民检察院组织法对该项制度都作出了规定,这是对司法体制改革成果的法律化、制度化。我认为,该项制度的重要意义具体体现在以下几个方面:首先,检察长列席同级法院审委会,既是对审判活动进行监督的重要工作,也是支持法院审判工作的重要途径。其次,检察长列席审委会制度是办案工作的重要组成部分,通过列席审委会,能够更好地与审判机关一起把好事实关和法律关,努力提高案件质量。再次,有利于适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革新形势新要求。检察长带头列席审委会,有利于检察机关充分认识以审判为中心刑事诉讼制度改革的要求,充分尊重审判权,坚决支持法院依法独立行使审判权,同时自觉把工作重点放在证据审查和法律适用上,有利于防范冤假错案,把以审判为中心刑事诉讼制度改革的要求真正落到实处。同时,也能够促进检察机关尊重审判机关对案件作出正确判决,协助审判机关生效判决付诸实施。最后,能够促进检察机关自觉接受外部监督。监督者更要接受监督,在列席审委会工作中,通过听取审委会委员发表的与检察机关不同的意见等,促进检察机关严格要求,规范履职。 

　　问题二:如何理解检察机关和审判机关这种监督与配合的关系? 

　　主持人:检察长列席审委会时,可以就哪些问题发表意见,发表意见的效力如何?如何理解检察机关和审判机关监督与配合的关系? 

　　刘荣军:根据《意见》第二条和第三条的规定,检察长列席审委会可以就三类案件和涉及检察工作的有关议题发表意见。发表意见主要有三类:就涉及的相关案件的事实作进一步的说明;关于法律适用的见解;关于检察工作问题的意见。检察长发表的意见在以下三方面产生相应的作用:首先是帮助理解检察机关提起公诉、抗诉或者其他检察监督方式的初心、考虑;其次是建议,提供检察建议的根据和理由;再次是提醒,即依法履行法律监督职责。 

　　徐汉明:关于检察长列席审委会时发表意见范围,根据人民法院组织法及《意见》相关规定,结合具体司法实践,我认为可以从以下两个方面来把握:一是检察长列席审委会可就讨论的案件发表意见。至于案件范围,《意见》列了三类案件,包括检察机关提起公诉的被告人可能判无罪、死刑的案件、检察机关提出抗诉的案件。但不限于这三类案件,各地检法机关对此进行了探索,会签的相关文件中,围绕重大或疑难复杂案件,有检法分歧的案件予以进一步细化,在此基础上增加如“人民法院决定或者裁定再审的刑事公诉案件”等。至于发表的检察意见,检察长主要就检法在认定犯罪事实和适用法律方面发生的分歧发表法律意见,并提出定罪量刑的建议。在法院案件承办人汇报完毕后,可就影响定罪量刑的重要案件事实等进行补充。二是检察长可就讨论的其他与检察工作相关的议题发表意见。此为《意见》对于列席议题范围的兜底规定。从司法实践看,主要是类案的司法解释和法律适用等问题。 

　　关于检察长列席审委会时发表意见的效力问题,目前没有明确规定。讨论效力问题,首先要牢牢把握宪法确立的法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉这个原则,这是前提。根据人民法院组织法的规定,检察长履行监督法院审委会职责的方式是“列席”审委会,角色定位是“监督者”,享有发表意见的权力,但不享有最终的表决权和决定权,这是列席审委会时检察长的角色定位。也就是说检察长列席审委会发表的意见对审委会作出案件裁判结果具有重要参考作用,不具有决定作用,但检察长列席审委会发挥监督职能对增强判决结果的公正性具有重要意义。 

　　关于检察机关和审判机关监督与配合的关系问题。检察长列席审委会对审委会议事内容和议事程序进行全面监督,有利于裁判结果的公正。检察机关和审判机关以列席审委会制度为加强沟通联系、协调配合的渠道,共同研究探讨法律事实认定与法律适用方面的问题,统一司法标准,有利于增强司法权威性和公信力。 

　　丁维群:检察长列席审委会主要就案件所涉程序、实体问题重点阐述,围绕证据采信、事实认定、法律适用发表意见,并监督审判工作的合法性。实践中检法两家也正在积极探索就再审检察建议、公益诉讼、国家安全等重大案件的检察长列席审委会工作。 

　　司法实践中,检察机关合理的意见,特别是与承办人就事实证据、法律适用方面的不同意见,有利于审委会进一步查明事实,准确适用法律。即便列席意见不被采纳,检察机关认为有充分的法律依据的,还可以依法通过提出检察建议或抗诉等方式继续履行法律监督职责。 

　　检察机关与审判机关同为法律职业共同体,在这个职业共同体中,法检两家有着共同的司法追求,那就是用证据还原案件的法律事实,用法律度量行为的罪与刑,从而使人民群众在每一个案件中感受到公平正义。检察长列席审委会是检法两家在诉讼活动中分工负责、相互配合、互相监督的具体体现,检察机关可以通过检察长列席审委会,更好地与法院建立协调、积极的工作关系,共同维护司法公正,提高司法公信力,合力打造法治共同体。 

　　问题三:检察长列席审委会制度被进一步重视,体现了哪些工作理念的变革? 

　　主持人:张军检察长在大检察官研讨班上提出,各级检察长都要积极主动直接办案,从批捕到出庭支持公诉,从审查起诉、抗诉到列席审委会,在检察职责范围内完整地办若干案件,带头办疑难、复杂、有影响的案件。检察长列席审委会制度被进一步重视,体现了哪些工作理念的变革? 

　　刘荣军:从总体上看,检察工作必须跟随新时代的步伐进行有效的转变。因此,必须坚持政治与业务紧密结合的理念、坚持以人民为中心的理念。如果该理念能够落实到制度和工作上,将会给检察工作带来如下变化:一是“统筹型”检察监督模式的形成。所谓的统筹型是将决策、执行、评价融为一体,将司法、监督和社会管理有效组合的新型检察监督模式。其核心在于以法律监督权为根本,充分展开其他权能,有效配合党的政策和国家法律的实施,在我国社会治理体系中既是决策的重要参与者、又是重要的建言者,也是法律适用的监督者、法治统一的促进者,更是法律正义的忠诚护卫者。二是法律监督有效性的加强。在以往的检察工作中,检察机关由于职能需要,注重刑事法律监督功能的发挥,然而在其他法律监督方面存在不足,制约法律监督职能的有效发挥。而工作理念的转变,将会促使检察机关的法律监督从侧重刑事,转向刑事与民事、行政监督同步发展,从注重形式,向注重实体发展,从而能够为法律监督的有效实施提供重要的方针、策略和方法。三是检察生态文明的发展。一个能够重视政治高度,具有检察战略意识和规划、注重与社会各部门有机协调、重视专业化、同时又能充分反映民意的检察制度,将是一项能够有效调动社会资源,进行有效、全面和客观监督的制度,承载这一制度的检察机关将会是无愧于这个新时代的充满生机和文明的机关。 

　　徐汉明:该项工作进入新的发展阶段,体现了新时代检察工作在监督理念方面发生一些变化。一是注重建立监督与被监督的畅通、良性、互动、积极关系。检察机关与审判机关把列席作为相互交流情况、交流思想、统一认识、达成共识的重要渠道,促进检察工作和审判工作良性发展。二是树立双赢多赢共赢的监督理念。检察长通过列席审委会,对案件的法律事实认定和法律适用进行全面、彻底大体检,有利于检察机关、审判机关共同把案件办得扎实、办得过硬、办得经得起检验,不仅能实现双赢,而且还能赢得人民群众对司法工作的信赖。三是坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一。就检察长列席审委会工作而言,因为法律实施受到经济社会发展的客观条件及个案因素的制约,因而司法具有自由裁量的空间。检察机关和审判机关对一些重大疑难复杂案件在事实认定或者法律适用方面不可避免地存在分歧。通过列席制度,双方在综合考虑政治效果和社会效果的基础上,充分讨论,容易达成共识,弥合分歧,确保法律统一正确实施,增强判决结果的权威性和公信力。四是坚持以上率下、以上促下、领导带头办案。从张军检察长首次列席最高人民法院审委会,到多个省级检察院检察长审查案卷材料、提讯犯罪嫌疑人、撰写法律文书直接办案,并列席审委会就所承办案件发表检察意见再到市级、基层检察院检察长积极响应、积极办案、认真列席,形成浓厚氛围,打开了检察长带头办案、列席审委会工作新局面,为广大一线办案检察官作了表率,增强了他们多办案、办好案的信心和底气。 

　　理念转变将引领检察工作实现新发展。一是检察工作服务经济社会发展大局的效果更加显著。检察机关在坚持“三个效果”有机统一理念指导下,不是一味机械司法,而是注重运用政治智慧、法律智慧办理案件,通过个案的公平正义来维护党的领导、引领社会进步。二是检察工作进一步得到其他执法司法部门的理解、配合、支持,将开创检察监督新局面。检察机关以追求双赢多赢共赢为目标开展监督工作,注重通过沟通协调等方式,与执法部门、审判机关形成良性、互动、积极关系,共同促进解决问题,赢得信任。三是检察机关的公信力将得到有力提升。新的理念都饱含着司法的温度,反映的是检察机关坚持以人民为中心,围绕保护人民利益在具体司法实践中所作的调整,在效果上也将获得群众认可,提高了检察机关司法公信力。 

　　丁维群:检察长列席审委会体现了坚持以理念变革引领检察工作创新发展的新思路,是检察机关落实以司法责任制为核心的司法体制改革的新举措。首先,突显了精准监督的理念。提交审委会决策的案件,大多是疑难复杂案件,检察长列席审委会发表意见,展开同步、动态、实质的监督,就是精准监督在检察工作中的具体运用。其次,体现了双赢多赢共赢的理念。检察监督不是零和博弈而应当是合作共赢。检察长列席审委会,通过同步监督可以及时发现、弥补、纠正审判过程中的偏差,真正做履行法定职责的诤友、益友,共同促进公正司法。最后,体现检察机关落实司法体制改革的具体举措。通过从最高检到省、市、县各级检察长列席审委会会议,带动形成层层重视抓办案、强监督、促公正的浓厚氛围。 

　　检察长列席审委会所蕴含的理念变革,是新时代检察工作创新发展的要求。首先是同频共振的法治共同体有序发展的需要。检察长列席审委会将审判活动监督的关口前移,妥善解决了事后监督的“时间差”,更好地将新思路、新方法、新成效聚焦主责主业,引领检察机关法律监督迈向零距离、全过程的新境界。其次是关键少数的“头雁”效应将更加突显。检察长作为关键少数列席审委会,从更高层次去了解、分解、化解和把控办案难题,做优质检察产品的工匠、能手,为“群雁”做好榜样。第三,检察机关法律监督的司法供给将更加深入发展。检察长列席审委会,将聚焦司法实践中的疑难个案和重大业务问题,进一步推动检察机关的法律监督向专业化、职业化和科学化发展。(详见《人民检察》2019年第1期,有删节) 

　　(摘自《人民检察》2019年第1期)