深化研究积极稳妥拓展公益诉讼“等外”领域（图）

　　

深化研究积极稳妥拓展公益诉讼“等外”领域

   

  

 

　　■ 主 持 人: 庄永廉 (《人民检察》副主编)

　　      ■ 特邀嘉宾: 练育强 (华东政法大学法律学院教授)

　　     　　　　　　　        胡卫列 (最高人民检察院第八检察厅厅长)    

　　     　　　　　　  许祥云 (上海市人民检察院副检察长)

　■ 文稿统筹: 刘传稿 (《人民检察》编辑)

　　主持人:检察机关积极稳妥地开展公益诉讼“等外”领域探索,认真履行公益诉讼职能,是推进社会治理体系和治理能力现代化的具体体现。本期检察聚焦围绕“深化研究积极稳妥拓展公益诉讼‘等外’领域”主题展开研讨,感谢各位嘉宾的积极参与。

　　问题一:如何理解拓展公益诉讼案件范围的要求及时代背景?

　　主持人:党的十九届四中全会强调要“拓展公益诉讼案件范围”,从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度对做好新时代公益诉讼检察工作提出了更高要求。如何理解拓展公益诉讼案件范围的要求及时代背景?

　　胡卫列:在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”五年之后,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)明确强调要“拓展公益诉讼案件范围”,鲜明体现党中央对公益诉讼特别是公益诉讼检察制度设计、制度成效以及未来发展的坚定态度。应该说,这不仅是对公益诉讼检察在国家治理中重要地位和制度价值的权威确认;也是对全国检察机关在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在有关各方通力支持配合下,上下合力推动检察公益诉讼改革探索取得显著成效的充分肯定;更是对进一步发挥公益诉讼检察职能作用,以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的更大期待和更高要求,也为公益诉讼检察制度发展提供了崭新机遇。

　　一方面,应从国家治理现代化的高度理解拓展公益诉讼案件范围的重要意义。公益诉讼检察制度是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生,既是国家治理体系的重要组成部分,又是国家治理体系的重要保障。近五年的公益诉讼检察实践,是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践,也是党的领导和中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的一个具体写照,体现了国家治理体系完善的中国智慧,又是助力提升国家治理能力的中国方案。从这个意义上讲,拓展公益诉讼案件范围势必能够更加充分地发挥公益诉讼检察制度效用,更好地维护公共利益,促进国家治理。另一方面,应从新时代人民群众对美好生活新需要的角度把握拓展公益诉讼案件范围的时代背景。新时代的重要内涵之一就体现为发展目标的全面性和多元化。人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有了更高水平要求。公益诉讼检察聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等与人民群众切身利益密切相关领域的社会公共利益保护,正契合了坚持以人民为中心,将人民群众对美好生活的期待和向往置于最高位置,将改进人民生活、增进人民福祉作为党和国家工作重心的新时代内涵。最高人民检察院检察长张军强调,公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点,是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能,也是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。基于此,检察机关应以法律监督职能回应时代的高度责任感和使命感,以人民呼声为指针,积极稳妥进行公益诉讼新领域探索,更好服务于提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　许祥云:自党的十八届四中全会以来,公益诉讼检察工作作为一项全新的检察职能,从顶层设计到实践落地,从试点探索到全面推开,逐渐形成一套公益保护的“中国方案”。公益诉讼检察工作在维护公共利益、国家利益方面取得明显成效,得到了社会各界及人民群众的认可。

　　随着经济社会高速发展,人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境更加关注,也给社会治理带来了更高要求。比如,进入大数据时代,公民个人信息安全日益受到挑战;在城市公共安全领域,高铁和轨道沿线隐患、危险品运输、玻璃幕墙老化等问题,严重影响公众安全;在消费者保护领域,共享单车退押金难、保健品欺诈、电信骚扰等问题层出不穷。不少人大代表和社会公众希望检察机关能够依法适当扩大公益诉讼的受案范围,以便更好发挥检察职能,对社会公众关心关注的损害公益问题进行及时有效的保护。由此可见,拓展公益诉讼案件范围是完善国家和社会治理之需,更是“民有所呼,检有所应”的客观需要。

　　坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,在国家治理体系和治理能力现代化建设中要发挥重要作用。党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”,为新时代公益诉讼检察工作提出了新的更高要求。最高人民检察院积极贯彻党的十九届四中全会精神,明确提出将“等外”领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”,强调不仅要把法律明确赋权领域的案件办好,还要以高度负责的精神,积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件,为健全完善立法提供实践依据。

　　拓展公益诉讼案件范围有着鲜明的时代背景。一是有助于更好发挥公益诉讼检察工作在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用。在国家整体战略布局中,检察机关始终坚决贯彻中央决策部署,自觉融入、服务和保障大局。拓展公益诉讼案件范围在全面实现小康、打好三大攻坚战、服务保障长江经济带、长三角区域一体化发展等国家战略上能够同频共振、同向发力,在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥检察智慧,贡献检察力量。二是有助于更好地履行法律监督职责。当前,很多领域的法律制度建设还需不断完善,立法、执法、监督的水平有待提高,这都需要不断大力推进法治国家建设进程。公益诉讼检察作为中国特色的司法制度,对于推动行政机关依法履职、推进法治政府建设、维护社会公共利益具有积极意义,拓展公益诉讼案件范围有助于检察机关在更广的领域、更深的层次履行好法律监督职责,在推进法治进程中发挥更大作用。三是有助于更好地回应新时代人民群众对美好生活的新需求。新时代,检察机关要做到以人民为中心,就应当将人民群众所关切的问题纳入到工作之中,急人民群众之所急,解人民群众之所难,办人民群众之所需。比如对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护等领域公益损害问题,检察机关应当以对党和人民高度负责的态度积极履职、担当作为。

　　问题二:各地检察实践对于公益诉讼“等内”领域有哪些细化?对于“等外”领域进行了哪些探索?

　　主持人:近两年来,为满足人民群众日益增长的公益保护需求,各地检察机关对于公益诉讼“等内”领域作了哪些细化?对于“等外”领域进行了哪些探索?取得了哪些成果和经验?实践中还存在哪些问题,需要进一步研究解决?

　　练育强:目前,各地检察机关对于公益诉讼“等外”领域的探索主要体现在诉前程序中,具体有以下几个方面:第一,针对个人信息的保护。如上海市检察院探索了手机APP泄露个人信息侵害公益的问题、天津市检察院探索了个人网络信息的保护、江苏省无锡市检察院从涉众型个人信息公益保护的角度进行了探索。第二,针对文物的保护。这些文物既有古代的桥、墓、诗、城墙、石碑等,也有近代的起义旧址群、辛亥革命烈士墓、优秀历史建筑等,文物涉及全国、省、市、县,也涉及尚未核定文物保护单位的不可移动文物。第三,多家检察机关将安全生产纳入检察机关提起公益诉讼的范围。此外,河北省检察院从“文化自信公共利益”的角度就“恶搞经典,污蔑、贬损民族解放和人民革命斗争历史,违背社会主义核心价值观”提起民事公益诉讼进行探索,广东省广州市检察院也对此进行了相关探讨,提出将经典作品保护纳入公益诉讼保护的范围。

　　实践中存在的问题主要有两个方面:第一,目前的探索更多集中在诉前程序,提起诉讼的案件相对较少。第二,关于个人信息安全、安全生产,甚至部分地方的文物保护,检察机关更多采取的是民事公益诉讼,但这些领域案件大多涉及相关行政机关的行政职权行使问题,检察机关可以责令相关行政机关履行相应的监督职责,但目前并没有采取这一方式。

　　胡卫列:自2017年7月公益诉讼检察工作全面推开以来,全国检察机关深入贯彻落实党中央各项决策部署,紧盯损害公共利益的突出问题,依法履职、狠抓办案,公益诉讼案件立案250029件,办理诉前程序案件219806件、提起诉讼8178件,着力满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　在“等内”领域的细化方面,更加聚焦人民群众高度关注的重点领域“啃硬骨头”“打持久战”,以专项带动全局,在全国部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”“守护海洋”等专项监督活动,积极推动长江经济带生态保护、会同水利部开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动等;鼓励引导各地因地制宜开展“小专项”,更好找准服务当地中心工作、回应人民群众现实关切的着力点。更加注重提升办案整体质效,2019年4月至6月通过在全国开展“回头看”专项活动,切实做到找准问题、精准施策、及时纠偏,推动办案更实更规范;积极延伸办案职能作用,主动服务经济社会发展和提升社会治理效能。更加注重推动制度机制建设,会同生态环境部等九部委制定规范性文件、会同最高人民法院联合发布司法解释;建立完善区域协作、内部协同工作机制;积极推动解决鉴定难、费用高等问题。

　　在“等内”领域办案成效凸显、制度机制完善优化、社会认同度人民满意度不断提升基础上,检察机关还积极稳妥探索拓展案件范围,对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、文物和文化遗产保护、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为,加强理论研究和办案实践探索。如上海市检察院第三分院开展“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”,排查出安全隐患400余处,发出诉前检察建议38份。

　　作为一项依然在探索和发展中的制度,公益诉讼检察还存在不少困难和问题。张军检察长在2019年10月向全国人大常委会作专项报告时,也指出了工作发展不平衡、案件结构不合理、办案质效待提升、素质能力不适应等突出问题。下一步我们将以科学工作理念为引领,不断攻坚克难、突破发展瓶颈,力求为人民群众提供更优质的公益检察产品。

　　许祥云:公益诉讼检察工作全面开展以来,为回应群众关心关切的问题,各地检察机关结合公益诉讼的制度要求和地方特色,针对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护等领域公益损害问题,开展了大量探索实践活动。在“等内”领域的细化方面,地方检察机关按照积极打造“标准之诉、制度之诉”的要求,认真实践,积极开展“守护海洋”“黑臭水体治理”、垃圾分类处置等专项监督活动,认真开展“保护千家万户舌尖上的安全”专项行动,针对过期食品、互联网非法售卖食品药品、无处方出售处方药、网络餐饮、非法经营医疗美容诊所等问题及时监督。积极推动有关国家机关、主管部门、行业组织和其他单位,制定、完善、优化相关制度机制和技术标准,通过“办理一案、治理一片”,有效解决公共利益受损问题,发挥公益诉讼工作在城市治理中的作用。

　　在办好法律明确列明的“4+1”领域案件的同时,各地检察机关立足当地治理特点,开展公益诉讼“等外”领域探索,充分体现检察职能对提升城市治理能力和治理水平的重要作用。例如,针对群众普遍关注的个人信息保护问题,向互联网公司制发诉前检察建议,向侵害公民信息安全的个人提起刑事附带民事公益诉讼,督促完善监管规则和行业标准。通过公益诉讼检察工作,带动各界共同关注老建筑,延续城市历史文脉,保留城市历史文化记忆。围绕城市公共安全,针对高铁和轨道交通沿线安全隐患、消防安全、高层电梯安全、危险品运输等问题,制发检察建议,督促灾害事故防范。同时,还结合服务保障科创板,加强与证券投资者保护公益机构协作,探索证券公益诉讼制度。

　　经过几年的探索与实践,公益诉讼检察工作扎实稳妥开展,取得一定的成效,但工作中还存在一些亟待解决的困难和问题。一是公益诉讼检察制度供给不足。关于公益诉讼的制度供给,目前在民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法、英烈保护法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律、司法解释中有所规定。但总体而言,规定还比较原则,制度还不够完备,为依法开展公益诉讼检察工作带来了一定困难。二是对“公共利益”的定义不明。对公共利益的清晰界定,是公益诉讼检察制度良好运行的根本条件。公益诉讼应明确公共利益的内涵和外延,特别是明确公共利益与多数人利益的界限,防止公共利益无限扩大、履职范围无限拓展、法律规定随意突破。受案范围应当有相对明确的表述,在立法与实践中寻找平衡点。拓展公益诉讼案件范围秉持“积极”而又“稳妥”的原则,应当精准有序、合理开拓,避免将所有涉及公共利益的问题不加选择地纳入公益诉讼的范畴之中。三是调查核实权的保障欠缺。公益诉讼检察是公权性质的诉讼,具有一定的特殊地位,检察机关地位有别于普通民事诉讼或行政诉讼中的原告。目前,关于公益诉讼案件办理中的调查核实权的相关法律条文较为概括,检察机关开展调查核实程序不够明确,力度不强,缺乏保障机制,影响了法律监督的实效。

　　问题三:检察机关探索公益诉讼“等外”领域应考虑哪些因素?遵循哪些原则和标准?

　　(全文详见《人民检察》2020年第1期或请关注《人民检察》微信公众号)