野生动物保护相关法律的修改与检察职责的履行（图）

　　

野生动物保护相关法律的修改与检察职责的履行

 

  

 

 ■ 主 持 人: 庄永廉 (《人民检察》副主编)

     ■ 特邀嘉宾: 叶良芳 (浙江大学光华法学院教授)

　　     　　　　　　             邱景辉 (最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官)

                    张树壮 (四川省人民检察院副检察长)

■ 文稿统筹: 刘传稿 (《人民检察》编辑)

　　主持人:《决定》的通过将给野生动物保护相关法律的修改带来契机,也给检察工作提出了更高要求,检察机关如何充分发挥公益诉讼检察职能,进一步加大野生动物司法保护力度?相关法律修改如何跟进?基于此,本期检察聚焦围绕“野生动物保护相关法律的修改与检察职责的履行”主题展开研讨,感谢各位嘉宾的参与。

　　问题一:《决定》对于加强野生动物保护有何重要意义?

　　主持人:在新冠肺炎疫情防控的关键时期,《决定》的通过对于加强野生动物保护,应对重大公共卫生安全事件有何重要意义?

　　叶良芳:《决定》属于应急性立法。一方面,这次新冠肺炎疫情的发生,将由来已久的滥食野生动物的问题及其给公共卫生安全带来的重大隐患置于公众的聚光灯下,迫切需要立法及时作出回应。另一方面,立法工作本身有其既定的复杂程序和过程,不可能像行政机构那样快速地对事态作出反应,加之当前处于疫情防控期间,短期内召开专门会议讨论相关立法的修改亦不现实。如此一来,修改法律的急迫性与可行性产生了冲突。全国人大常委会在最短的时间内颁布特别法,有效地解决了这一问题。具体而言,《决定》明确了当前野生动物保护及公共卫生安全等领域中最需解决的问题,及时弥补了相关法律的短板,为疫情防控阻击战取得最后的胜利提供了有力的法律保障。与此同时,《决定》规定的内容不面面俱到,而是着眼于解决当前最需要解决的问题,规定最需要明确的事项,其确立的一些规则和方案为今后相关的立法修改和完善提供了思路和方向,又为今后的全面立法修改工作留下了充裕的空间。

　　邱景辉:《决定》聚焦滥食野生动物的突出问题,着眼当前,先及时全面禁止非法野生动物交易和滥食野生动物,为打赢疫情阻击战提供急需且强力的立法保障;在此基础上,立足长远,启动相关立法完善议程,发挥了立法对执法、司法、守法的引领和推动作用。

　　第一,对严格执法提出严格要求。全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习,行政执法机关战斗在第一线,发挥主力军作用。《决定》中重申“必须严格禁止”“实行严格审批”“严格执行”“严格查处”等从严要求,督促行政执法机关反向审视在贯彻执行野生动物保护法、动物防疫法、畜牧法以及刑法等有关法律时存在的不严格问题,正视野生动物保护执法中有令不行、屡禁不止等乱象,带着压力去严格执法,确保有关监督管理措施不折不扣落地落实。

　　第二,为司法监督提供明确目标。相对于行政执法,司法作为最后防线,发挥监督制约作用。《决定》中明确规定,“国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。”“国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定,并严格执行。”“各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度,严格查处违反本决定和有关法律法规的行为……”行政机关在履行上述法定职责过程中,通过依法移送刑事案件,或者对违法主体提起民事诉讼,或者向法院申请行政非诉执行等,实现行政执法与司法的衔接。与此同时,可能因行政争议,被行政相对人告上法庭;或者因未履职尽责,被检察机关提出检察建议或者提起行政公益诉讼,授受司法审查,并借此促进和保障依法行政、严格执法。其中,公益诉讼检察以诉的形式履行法律监督的本职,在权力监督制约和司法保障体系中发挥独特的作用。

　　第三,向社会公众发出强烈信号。《决定》第一条中的“加重处罚”,重在威慑和预防。第二条中的两个“全面禁止”,突出了教化指引功能。如此强烈信号,给社会公众留下深刻印象,有利于提升守法自觉。

　　张树壮:《决定》的通过意义重大:一是彰显了国家保护野生动物,加强生态文明建设的坚定决心。《决定》一方面用最严苛的法律规定全面禁止非法野生动物交易,另一方面在现有野生动物保护法的基础上,以全面禁止食用野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物,从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险。《决定》的出台为下一步立法和修改野生动物保护法、动物防疫法等相关法律法规,提供了立法依据。不仅如此,《决定》将引领社会公众树立正确的价值导向,向全社会成员倡导移风易俗,革除滥食野生动物陋习,在全社会树立人与自然和谐共生的理念,增强生态保护和公共卫生安全意识,以法律的形式促使人们养成科学健康文明的生活方式,减少因动物引发的公共卫生事件的风险,维护国家的生物安全和生态安全。

　　问题二:司法实践中,如何理解和把握《决定》中的“加重处罚”?

　　主持人:《决定》规定,凡野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止。对违反该款规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚。司法实践中,如何理解和把握“加重处罚”?

　　叶良芳:加重处罚,是指在法定最高限以上处罚。这里的“加重处罚”,亦应作此理解。问题是,对于任何不法行为(行政违法或刑事违法),在配置处罚(无论是行政处罚还是刑事处罚)时,都应遵守一个基本原则(比例原则或罪刑相当适应原则),都应与该行为的危害程度相适应。对于法律既定的“罚则”,执法机关或司法机关应当给予绝对的尊重——假定“立法规定的罚则都是合理的”,而不能突破罚则的最高限给予处罚,否则便僭越了立法机关专享的立法权。但立法机关能否在法定最高限以上设定罚则,或者在法律中明确授权执法机关或司法机关在法定最高限以上给予处罚,值得认真思考。考虑到《决定》本身也是法律,相较于之前颁布的法律,是一部“新法”,且鉴于立法权的至上性,《决定》设定“从重处罚”这一特殊的罚则,具有效力上的现实性和权源上的合法性。当然,从立法技术上看,这种普遍性的加重处罚模式还是应当谨慎适用。

　　实践中,在适用《决定》规定的“加重处罚”时,应当把握以下几点:第一,加重处罚应当限于《决定》明确规定的“猎捕、交易、运输、食用野生动物”行为,除此之外的行为(无论是上游行为还是下游行为)均不得适用。例如,野生动物保护法第五十条是关于“为出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具发布广告”行为的罚则,虽然这一广告行为也与猎捕、交易、运输、食用野生动物的目的行为密切相关,但毕竟不是目的行为本身,因而不得适用加重处罚。第二,加重处罚应当以现行法律规定的处罚为基础,即不能不考虑具体不法行为的危害程度而一律突破法定最高限予以处罚。例如,野生动物保护法第四十四条规定:“违反本法第十五条第三款规定,以收容救护为名买卖野生动物及其制品的,由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品、违法所得,并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款,将有关违法信息记入社会诚信档案,向社会公布;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”假设行为人违反该条的前段规定,构成行政违法,则决定对其处罚时,不能当然地适用十倍以上的罚款,而应首先根据该条的罚则规定,结合其具体行为的危害程度确定一个罚款数额,比如三倍的罚款。再根据《决定》的“加重处罚”规定,决定最后的处罚,如四倍的罚款。第三,加重处罚应当有处罚种类的限制,即不能变更不法行为的性质而适用性质完全不同的处罚。例如,野生动物保护法第四十九条规定:“违反本法第三十条规定,生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品或者没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品,或者为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的,由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为,没收野生动物及其制品和违法所得,并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”假设行为人违反了本条的前段规定,构成最严重的行政违法,应当处十倍的罚款,在对其处罚时,也只能在行政违法行为的“罚则”之内加重(如适用十二倍的罚款),而不能将其行政违法行为升格为犯罪行为,进而适用本条的后段规定,适用刑罚,追究刑事责任。第四,加重处罚应当有“格”的限制,即不能无限制地加重。正如减轻处罚有“格”的限制一样,即原则上在法定处罚幅度的下一个处罚幅度内裁量处罚,加重处罚也应当有类似的限制,原则上只能在法定处罚幅度的上一个处罚幅度内裁量处罚,特殊情形下在不改变处罚性质时可以变更处罚种类。第五,加重处罚应当有时效的限制,即原则上只能在疫情防控期间适用。行为的危害性,既是一个客观存在,也是主体主观认知和体验。同样的行为,在紧急状态下和非紧急状态下,其社会危害程度是有差别的。《决定》之所以规定加重处罚,正是考虑到在疫情防控期间,实施猎捕、交易、运输、食用野生动物的行为,较非疫情防控期间具有更大的危害性和风险性。简言之,这里的“加重处罚”,是指因罪行加重而导致处罚加重。因此,在疫情结束之后,应当尽可能不用或者少用“加重处罚”规定。如果认为现有法律的罚则严厉性不够,则应及时启动立法程序予以修改。

　　邱景辉:《决定》体现了更加严格监管和更加严厉打击的立法导向。在刑罚和行政处罚的语境下讨论“加重处罚”技术问题的同时,更应当从疫情防控应急举措之上的保护生态环境资源和维护公共卫生安全的高度,来理解和把握《决定》关于“加重处罚”更深层的立法原意。

　　第一,与违法结果加重相适应。《决定》的立法目的,是“为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为,革除滥食野生动物的陋习,维护生物安全和生态安全,有效防范重大公共卫生风险,切实保障人民群众生命健康安全,加强生态文明建设,促进人与自然和谐共生”,并非仅仅为了疫情防控。这次疫情让人们深化了认识,增强了共识,人民的意志通过立法上升为国家态度:猎捕、交易、运输、食用野生动物,危害生物安全和生态安全,造成重大公共卫生风险,危害人民群众生命健康安全。这样的违法结果,已经超出了原来作为破坏野生动物资源、扰乱市场秩序的范畴和程度。对此,必须加重处罚才能罚责相适应。

　　第二,补短板、堵漏洞、强弱项的必然要求。《决定》的出台和实施,以野生动物保护为切入点和着力点,旨在针对我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板,总结经验、吸取教训,推动强化公共卫生法治保障,改革完善疾病预防控制等体系,不断提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。加重处罚,符合“猛药去疴,重典治乱”的国家治理规律和逻辑。

　　第三,适应刑事、民事、行政法律手段综合治理的趋势。例如,刑事附带民事公益诉讼,可以在追究猎捕、交易、运输、食用野生动物违法行为人的刑事责任的同时,一并追究刑事案件被告人以及共同侵权人的民事责任。随着恢复性司法的不断深化,责令用同属种野生动物增殖放流,对野生动物栖息地补植复绿等生态环境和资源修复要求,越来越多地出现在裁判结果中。至于行政处罚,既要继续监督纠正和有效预防以罚代刑,也要防止把向公安机关移送刑事案件作为履职尽责,依法应当作出行政处罚而不处罚的“以刑代罚”。加重处罚,就是要推动扭转犯罪分子只接受刑罚,而造成的公益损害由政府来埋单的怪局。此外,越来越完备和严厉的联合信用惩戒,也将成为加重处罚的有力武器。

　　张树壮:《决定》规定的“加重处罚”不同于“从重处罚”,它是指对某行为的惩罚高于刑法、野生动物保护法等法律原本的规定。我认为司法实践中对“加重处罚”的理解和把握应注意两个原则:一是法不溯及既往原则。“加重处罚”只针对《决定》出台之后实施的行为,对于之前的行为,按照当时的法律处罚,连续犯参照适用相关司法解释。二是罪刑法定原则。执法、司法适用法律时,应以《决定》和现行法律为依据,加重处罚不能突破现行法律的框架。要实现“在现行法律基础上加重处罚”,应在现行法律框架下,通过调整处罚的标准、范围、力度等来实现。以刑事处罚为例,有四条路径可以考虑:一是降低处罚门槛,将部分原属行政处罚的行为作为犯罪处理。二是升格处罚尺度,将具体犯罪行为的对应刑期提高。三是扩大处罚范围,收紧出罪的口子。比如过去的办案实践中,偶尔购买珍贵、濒危野生动物食品的,可能会以“情节轻微”为由不予定罪,加重处罚意味着调整司法尺度,所有符合构成要件的行为均应定罪量刑。四是加大处罚力度。加大案件侦办力度,对刑法禁止的猎捕、交易、运输、食用野生动物行为,做到有案必查,查实必惩。对行政执法而言,加重处罚在警示社会、教育群众方面比刑事处罚更重要。

　　问题三:《决定》将给刑法修改带来哪些影响?

　　(全文详见《人民检察》2020年第5期或请关注《人民检察》微信公众号)