检察一体化机制建设的推进与落实

　　 编者按 检察一体化是检察机关有效行使检察权的重要保障,也是推进新时代检察工作高质量发展的重要抓手。近日,最高人民检察院检察长张军在全国检察长(扩大)会议上强调,要更加注重推进检察一体化机制建设。为落实这一要求,本刊特组织专家学者围绕“检察一体化机制建设的推进与落实”相关问题展开深入探讨,敬请关注。

　　■ 主 持 人: 姜 昕 (《人民检察》主编)

　　■ 特邀嘉宾: 李成林 (辽宁省人民检察院检察长)

　　　　 　　　张建伟 (清华大学法学院教授)

　　　　 　　　侯亚辉 (最高人民检察院第五检察厅厅长)

　　■ 文稿统筹: 常 锋 (《人民检察》编辑)

　　 问题一:为什么强调检察一体化?

　　主持人:检察一体化在保障检察机关切实履行法律监督职能等方面发挥着重要作用。最高人民检察院检察长张军在2022年1月全国检察长(扩大)会议上强调,要更加注重推进检察一体化机制建设。为什么要更加注重推进检察一体化机制建设?提出这一要求的背景是什么?

　　李成林:人民检察制度自创立以来,本身就具有检察一体化的基因。我国宪法和人民检察院组织法规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。1978年检察机关恢复重建后,检察一体化有了更多的理论探索和实践创新,呈现出更强活力、更大潜力,为推进检察权运行和检察职能履行发挥了重要作用。党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)提出了“进一步提升法律监督效能”的要求,为新时代检察机关法律监督工作指明了方向。在习近平法治思想的指引下,检察制度不断完善,检察工作不断发展,为检察一体化赋予了更高要求、更丰富的内涵。2018年以来,检察机关明确了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总体要求,重构后的“四大检察”“十大业务”工作新格局全面推进,检察工作踏上了全面协调充分发展的新征程。实践证明,“四大检察”“十大业务”符合检察工作的特点规律,“四大检察”“十大业务”正在呈现相互支撑、融合发展的良好局面,这些都是检察一体化优势的充分显现,同时对检察一体化机制建设也提出更高的要求。

　　张建伟:检察一体化原则植根于诉讼规律和诉讼基本价值以及预期功能,成为许多国家建构检察体制的主要依据。我国检察体制过去依循的是领导体制,宪法也规定了检察机关上下级领导关系。二十世纪九十年代以来,检察一体化原则逐渐为我国检察机关所了解和熟悉,成为指导检察机关进行体制建构与完善的依据,也成为检察机关履行司法职能的指导原则,在保障检察机关依法独立行使职权和取得较好司法效果方面起到重要作用。我国检察机关经过长期探索发展,对于自身体制与活动规律的认识逐步加深,尤其是在司法办案中,对于检察一体化原则及其背后的原理有了新的认识,自觉运用它解决司法实践中的问题,取得良好的效果。在司法实践中,有必要进一步推进检察一体化机制建设,提升检察权行使之功效,取得更好的司法效果。

　　侯亚辉:检察机关作为国家的法律监督机关,在维护社会公平正义、构建现代化法治国家的历史进程中发挥了不可替代的重要作用。但是也应该看到,进入新发展阶段,与人民群众新需求相比,法律执行和实施仍是亟须补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。深入推进检察一体化机制建设,正是司法改革检察环节中重要的工作创新举措,也是对推进公正司法、建立健全检察权运行机制的新时代要求的积极回应。而且,在检察工作实践中,检察一体化机制一直发挥着重要的作用,也取得了显著的成果。

　　推行检察一体化机制,根本目的在于聚合检察资源,形成履职合力,提升法律监督效能。检察机关如何在新时代谋求新发展,不仅关系到检察机关的履行职能情况,更关系到我国法治建设的顺利推进。法治首先是规则之治,确保法律的正确实施,维护法律的效力和尊严,是检察机关作为法律监督机关的使命。但是,法律监督工作情况复杂、任务艰巨,单靠某一个检察院或者检察院某一个部门的力量必定无法完成如此重任,因此,通过一体化的制度优势,检察机关以“整体的法律守护人”形象,充分整合、发挥内部监督资源优势,加大对法律实施的监督力度,确保国家法律的良性运转,才能有效维护法律的尊严和权威,为我国法治建设保驾护航。此外,检察一体化工作机制也是加强检察权运行内部监督制约的必然途径。通过一体化工作机制,实现上级领导下级、部门间相互制约、检察人员依法履职的检察权运行模式,将检察机关的法律监督职权牢牢限定在法律框架之内。在此意义上,检察一体化是加强内部监督制约防止权力滥用的关键。

　　 问题二:如何理解检察一体化?

　　主持人:如何理解新时代检察一体化的内涵和功能?新时代检察一体化的要求是什么?如何在推进和落实检察一体化中发挥检察新理念的指引作用?

　　李成林:通常意义上说,检察一体化是解决上下级检察院、同级检察院、“四大检察”“十大业务”以及检察官之间合理关系的重要机制,具有独立性、统一性、整体性、系统性等基本特征。在我国检察制度中,检察一体化既是检察权运行的基本原则,也是检察机关组织原则的重要内容,立足并服务于检察机关法律监督的宪法定位,对于保证法律监督职能的有效发挥,维护社会公平正义具有重要意义。在我国检察工作改革发展过程中,先后推行的侦查一体化、公诉一体化等机制,既发轫于检察一体化,又同属于检察一体化,是其在具体业务条线的重要表现形式,在不同历史阶段和发展环节均发挥了重要作用。

　　新时代检察一体化要聚焦落实国家治理体系和治理能力现代化进程中的检察责任,紧盯法律监督主责主业。一方面,在纵向一体化上,要突出多层级统筹,通过不同层级检察机关在检察权行使过程中的接续接力,尤其是上级检察院对一些重大案件的交办、提办、领办、督办,有效提升整体监督效能;另一方面,在横向一体化上,要突出多主体协同,通过检察机关各业务部门在强化诉讼监督上的紧密衔接,综合运用多种监督手段同向发力、同频共振,从而形成法律监督合力。在这一过程中,要树立系统观念,注重检察一体化格局下各要素、各部分之间的关联性、耦合性,从内在要素衔接、内生动力激发等方面进一步思考检察一体化机制建设目标的实现路径,在形成一个有机整体的基础上产生倍增效应和综合效能,避免出现各监督主体简单联合,各监督职能简单叠加的“拼盘式总和”情况。

　　思想是行动的先导。检察新理念顺应新时代检察工作发展要求,对于推动检察工作高质量发展具有重大指导意义。全国检察长(扩大)会议明确2022年为检察工作“质量建设年”,无论是抓“本”的提升,还是促“质”的嬗变,都必须通过理念更新、科学管理,驱动法律监督整体提质增效。检察一体化作为助力检察工作高质量发展的重要抓手,在推进和落实过程中必须发挥“全面协调充分发展”“在办案中监督、在监督中办案”等检察新理念的指引作用,摒弃就事论事、零敲碎打的单向度思维定式,从部门办案站位转到检察机关办案站位上来,将以办案为中心的要求放到“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的大盘子之中,依托参与、跟进、融入式监督优势所体现的一体化实时监督特点,引领检察一体化整体功能充分发挥。

　　张建伟:检察一体化主要包含两方面内容:一是检察机关作为不可分割的整体而存在,每个检察院和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分,各级检察机关和全体检察官相互协调、配合,形成一体之组织。检察一体化主要体现在人员的可替代性、行动的协调性和命令的服从性等特征上,这些特征共同构成检察官的整体性,也为检察机关推进横向一体化提供了理论基础。二是检察机关纵向关系是指令——服从关系,上下级检察机关和检察官实行上命下从,下级检察机关和检察官在履行职权时承担遵从上级检察机关和检察官命令的义务,上级检察机关和检察官负有监督指挥下级检察机关和检察官的责任。

　　在我国,随着检察制度发展,检察一体化原则的应用又有了新的进展,例如近年来异地异级调派检察官的做法,符合检察一体化的体制特性。人民检察院组织法第二十四条规定:上级检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件,调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。这有利于落实检察机关上下级领导关系和检察一体化原则。

　　侯亚辉:一般认为,检察一体化的基本内涵主要有以下四个方面:一是在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系。二是各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务。三是检察机关之间、检察官之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。检察官的履职行为可由其他检察官承继或者代理。上级检察院可以办理下级检察院管辖的案件,或者指定其他下级检察院办理,也可以将自己管辖的案件交由下级检察院办理。四是检察机关内部各部门间是相互监督配合的关系。

　　对于司法工作人员相关职务犯罪侦查工作而言,检察一体化机制是检察机关侦查工作的必然要求和有利保障:一是检察一体化是检察机关行使侦查权力的题中之义。刑事诉讼法第十九条规定,检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施相关犯罪,可以立案侦查。可见,检察侦查与法律监督是一体的,与检察一体化机制具有天然的一致性。二是“求极致”办案的要求。“求极致”的标准,要求我们不能仅就案办案,机械司法,必须通过侦查调查贯通各项检察业务,形成办案合力,最大程度实现办案“三个效果”有机统一。三是贯彻“在办案中监督、在监督中办案”的检察理念,必然要坚持一体化办案机制。检察机关在办理审查逮捕、审查起诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督等案件中,通过审查“前案”及时发现的犯罪线索,直接立案侦查,不仅有利于及时高效地对“前案”某些证据调取是否合法、是否认定为非法证据予以排除等进行审查,而且通过办理“前案”中司法工作人员涉嫌相关职务犯罪,确保国家法律统一正确实施,彰显司法公信力。四是查办司法工作人员相关职务犯罪是检察机关法律监督的重要方式,侦查此类犯罪是检察机关全面落实宪法定位、聚焦监督主责主业,回应保障检察机关监督刚性的现实需要。

　　新时代检察一体化,是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实习近平法治思想,以更好履行检察职能、保障公民权利、促进法律统一正确实施为目标,通过规范检察机关内部领导监督配合机制,打造“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化检察模式,释放履行法律监督职能内生动力,更好地发挥检察机关树立司法威信、维护社会稳定、服务保障大局的重要作用。具体而言,新时代检察一体化的要求包括以下几个方面:(1)办案一体化。上级检察院领导全地区检察工作,根据案件需要和办案规律特点,通过跨层级、跨部门、跨地区的联合办案模式,或采取参办、领办、督办、交办、指定管辖等方式,切实解决办案困难,排除办案阻力干扰,形成上下指挥有力、贯通衔接一体、机动灵活高效的检察一体化工作格局。(2)人员调配一体化。一是根据人民检察院组织法规定,上级检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。二是根据检察长的统一领导,同一检察机关各部门的检察人员可以打破部门界限,组成临时办案组织办理案件。(3)资源配置一体化。各级检察机关盘活辖区内各检察机关及检察机关各部门的业务资源和装备资源。(4)案件管理一体化。一是加强上级检察院对下级检察院案件流转的宏观把控,有效形成上下合力,排除办案阻力。二是畅通检察机关各部门案件信息共享渠道,通过信息共享,提高案件质量。三是聚焦线索的收集、反馈与挖掘,建立健全检察机关内部案件线索移送反馈机制,利用部门间线索的交互与整合,解决线索的审查、运用及二次转换的问题。

　　在推进和落实检察一体化中发挥检察新理念的指引作用,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持“政治性与业务性相统一”理念,按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总体要求,扎实推进各项检察业务。要始终坚持监督意识,牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”的理念,以监督贯通办案。增强一体化意识,防止孤立、隔裂办案与监督的关系,避免为了办案而办案的错误观念。检察机关各部门以及每名检察人员,都要改变惯性思维,转变工作方式,更加注重实体审查,办案中多问“为什么”,进而通过办案发现法律实施中存在的问题,提升办案质效,提高检察履职刚性。牢固树立检察职能全面协调充分履行的目标,实现“四大检察”“十大业务”均衡发展,打破部门间屏障,形成内部监督合力,更加主动履行各项法律监督职责。要做到善于监督,力求最大程度取得“三个效果”的有机统一,实现双赢多赢共赢,靶向施治,精准监督。

　　 问题三:以职务犯罪侦查为例,在检察横向一体化机制建设方面有哪些做法?

　　主持人:关于检察一体化机制建设,查办司法工作人员相关职务犯罪工作表现得更为典型。刑事诉讼法第十九条规定,检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的犯罪,可以立案侦查。职务犯罪侦查在加强纵向一体化的同时,在横向一体化机制建设方面有哪些做法?

　　李成林:实践中,检察机关受理的司法工作人员相关职务犯罪的线索主要有三个来源:一是案件当事人、人民群众的信访举报;二是其他机关交办转办;三是其他检察业务条线在监督办案中主动发现。无论是哪一种来源,只要认定司法工作人员构成职务犯罪,就意味着存在问题“前案”,即存在刑事诉讼法第十九条第二款中提到的“损害司法公正”的情形,这就决定了司法工作人员相关职务犯罪的侦查工作必须以全面复查“前案”为前提。

　　基于此种要求,辽宁省检察机关充分整合内部各业务部门的职能优势,加强业务部门的协同配合,聚焦复查司法工作人员相关职务犯罪“前案”,有效构建“侦查部门在前刚性监督,业务部门在后智慧支持”的横向一体化监督格局。一方面,司法工作人员相关职务犯罪侦查部门在研判后,对拟立案侦查的线索,先交由相关业务部门对线索中涉及的案件进行多环节、全链条式复查,发现问题后,侦查部门及时跟进,有针对性地开展工作。另一方面,业务部门在日常办案中发现“异常”情况,通过全面复查“前案”,来分析判断司法工作人员是否存在构成职务犯罪的嫌疑,对于可能存在职务犯罪的,及时移送侦查部门。经过业务部门复查“前案”并形成审查报告,指出哪个环节、哪个司法工作人员有犯罪嫌疑,侦查部门综合运用“前案”原始供述、证人证言,找出案件切入点,精准出击,全面突破案件。

　　侯亚辉:全国检察机关不断丰富检察横向一体化机制在司法工作人员相关职务犯罪侦查工作中的应用场景,取得了一些成效,也积累了宝贵的经验。第一,横向一体化内容不断丰富,助力职务犯罪侦查实效显著。一是不断探索横向一体化创新机制。如辽宁省检察机关建立职务犯罪案件协办员机制、创新职务犯罪案件“前案”复查机制、设立检察业务专家“会诊”机制等五项机制,调动部门形成合力,促进职务犯罪侦查工作顺利开展。二是各级人才库初步建成,通过人才分类管理,统筹使用,缓解侦查人才短缺问题。三是部门间监督配合逐步加强。如四川省检察机关民事检察部门主动发现移送虚假诉讼案件背后的司法工作人员相关职务犯罪线索,打破部门界限共同查办案件,成效显著。第二,以侦查思维融合“四大检察”“十大业务”理念逐渐形成。司法工作人员相关职务犯罪侦查是检察工作的重要组成部分,以侦查调查为抓手推进“四大检察”融合发展,充分发挥了检察一体化的优势。第三,检察一体化机制规范程度不断加强。例如,北京、湖南、河南、浙江、辽宁、福建、青海等地检察机关都通过建章立制,对检察侦查一体化机制的具体内容、实现途径作出明确规定,有助于常态长效推进检察一体化机制。第四,探索跨地区司法工作人员相关职务犯罪侦查合作制度。2021年12月2日,北京市、天津市、河北省检察机关共同签署了《京津冀检察机关开展司法工作人员相关职务犯罪侦查协作工作的意见(试行)》,探索加强区域间侦查工作协作,谋划三地检察机关侦查协作的新模式、新路径,助推侦查工作高质量发展。第五,各地在推进一体化办案机制中,积极探索司法责任认定、追究与相关职务犯罪侦查工作的衔接协作。如广东省检察院制定实施《关于建立广东省检察机关侦查部门与检务督察部门协作机制的规定》,为探索一体化办案与检察人员司法责任制相衔接,作出了有益的尝试。

　　张建伟:在我国,检察机关拥有查办司法工作人员相关职务犯罪的侦查权,在侦查过程中,检察一体化原则的应用表现得更为典型。可以从纵向和横向两种关系方面加以观察:一是纵向关系上的一体化,具有侦查效能保障的功能。下级检察机关和检察官作出决定的正确性需要由上级检察机关和检察官通过监督加以保障。上级检察机关和检察官具有的监督、指挥等项权力可以使下级检察机关和检察官的错误决定及时得到纠正,在一体化的组织结构中,这种监督、指挥可以有效地贯彻。上级检察院可以对下级检察院的侦查活动加以指导,发出指令,根据侦查需要,可以调配精兵强将组成专案组进行侦查,还可以指定异地管辖,实行事务移转权,增强办案部门的独立性与中立性,摆脱地方势力的干扰。上级检察院还可以通过事务调取权,将下级检察院办理的案件提到本院来侦查,提升侦查效率,排除各种阻力。二是横向关系上的一体化,具有不同地区检察机关相互协调配合侦查的功能,也包括检察机关内部不同部门之间的相互配合。检察机关调查取证,可以采取两种方法:其一,立案侦查的检察机关办案人员到异地调查取证,调查取证地的检察机关予以积极配合,协助办案人员完成调查取证任务;其二,委托异地检察机关代为调查取证,节约司法资源,提高侦查效率。增强横向一体化,可以从两个方面提升侦查功效:其一,借助其他检察机关的办案力量,请求其他检察机关提供专业技术人才,为本院办理司法工作人员相关职务犯罪案件提供人力支持和智力支持;其二,加强区域检察机关的经验交流与案件研议,共同破解侦查中遇到的难题,分享侦查中积累的经验,形成办案合力。

　　 问题四:以职务犯罪侦查为例,如何进一步推进检察一体化机制建设?

　　主持人:推进和落实检察一体化机制建设,涉及检察机关纵向、横向的协调配合,在纵向一体化方面,还需要如何发力?在“四大检察”“十大业务”之间如何进一步推进横向一体化,形成监督合力?

　　李成林:纵向一体化机制建设重在上下一体、协同联动,在司法工作人员职务犯罪侦查中,要坚持系统思维,深度构建以省级检察院为主导、市级检察院为主体、基层检察院为补充的侦查办案体系。在上述办案体系中,要建立两项机制,进一步推动“纵向一体化”顺畅贯通:一是案件领办机制。上级检察院对于交办的案件,不能一交了之,要积极选派政治素质高、业务能力强的检察官进行领办、参办、督办,在加强全过程案件质量把控的同时,实现一体化下“纵向到底”的目标。二是案件“会诊”机制。对下级检察院案件办理中出现的疑难、复杂问题,由上级检察院检察长牵头,院领导、检察业务专家对案件进行“会诊”“会商”,根据“会诊”意见决定下一步工作方向,实现一体化下“合力破题”的目标。

　　在横向一体化中,司法工作人员相关职务犯罪侦查部门需要各业务条线工作的有力支撑,通过“聚合”各业务条线横向移送的监督线索来工作,而工作成果又能“反哺”各业务条线的监督,使得各业务条线监督纠正违法更为迅速、更为彻底,监督效果更为显著。从某种意义上说,职务犯罪侦查展现的效果体现了检察一体化机制建设所要实现的目标。当前,要聚焦“复查支持侦查、查人推动纠案、监督维护公正”目标,强化各业务条线对侦查工作的有力支撑。具体而言:一是加强职务犯罪线索挖掘,依托检察官业绩考核、内设机构考核等机制,在机制健全中调动业务部门发现、移送职务犯罪线索的积极性、主动性。二是在职务犯罪案件查办中,实行案件协办员机制,负责侦查的部门在查办司法工作人员相关职务犯罪案件时,需要有关业务部门协助侦查、提供材料,或就案件性质认定、法律适用等问题提供帮助时,有关业务部门应当积极协助配合。必要时,可以抽调有关业务部门人员,与侦查部门人员共同组成临时办案组。

　　张建伟:在刑事诉讼法确定检察机关对司法工作人员相关职务犯罪案件的侦查权之后,检察机关面临完善侦查机构,配置侦查人员,以及累积侦查经验的问题。要解决这些问题,需要从以下几个方面入手:一是吸收侦查专业人才进入侦查部门,并调配具有侦查业务能力与潜力的检察人员组建侦查队伍。二是借助检察一体化机制的优势,调动优势力量进行人员调配。既可以借助检察系统各检察院的协同配合,也可以运用检察机关内不同部门的协同配合,如本院技术部门的办案人员与侦查人员的密切配合,通过检察机关上下左右、纵向横向的协调配合,高质量、高效率实现侦查目标。三是在纵向一体化方面,加强上级检察机关的一体化权能,为下级检察机关提供有力支持,帮助其解决侦查中遇到的困难,排除侦查中遇到的阻力,使侦查活动得以顺利进行。四是加强上级检察机关对下级检察机关的监督,在立案与侦查阶段注重初查、侦查的合法性,保障当事人的合法权利,提升司法人权保障水平。五是加强检察机关横向一体化,在“四大检察”“十大业务”之间形成职务犯罪案件立案信息、侦查相关信息共享机制,推动侦查部门与其他部门通力合作,相关专业领域的检察人员为侦查人员提供助力。六是加强检察机关横向一体化的同时,强化检察机关不同职能之间的相互制约,尤其是侦查职能与审查逮捕和公诉职能的相互制约,通过内部制约,保障检察机关职务犯罪侦查的实体公正和程序公正。

　　侯亚辉:从最近三年多实践来看,司法工作人员相关职务犯罪案件跨地区、跨部门情况突出,窝串案、案中案较为普遍,办案干扰多、阻力大。这就要求检察机关进一步整合侦查资源,实现由孤军作战、区域封闭型侦查格局向整体作战、检察一体化转变。下一步我们将以更加扎实的工作态度,研究贯彻落实检察一体化机制的具体措施。

　　首先,在纵向一体化方面:一是加强上级检察院指导、督导力度,从“就事”指导为主,转变为“就事”“就案”并重,通过督办、领办、参办等方式,深入办案一线掌握一手材料,了解实际问题,提出切实可行举措。二是制定上下级权力清单,规范检察领导体制运行模式,落实司法责任制,建立和完善检令执行督查和责任追究机制,理顺检察一体化与检察官相对独立办案的关系。三是升级扩容侦查人才库,更加广泛地吸收各类检察人才,在上级检察院统一领导下,通过调用检察人员异地异级办案,克服现阶段侦查人才短板。四是完善业绩考核工作机制,在以部门为界限的考核机制基础上,完善符合检察一体化规律、特点的考核制度,发挥考核指挥棒作用,助力检察一体化机制发展。五是上级检察机关要及时总结先进办案经验、推广典型案例,大力开展实战素能培训和岗位练兵,尽快打造出一支高水平侦查办案专家和骨干队伍。

　　其次,在横向一体化方面:一是深化同级检察机关跨地域协作配合机制。推动各地检察机关在深化侦查合作、资源共享、优势互补、协调顺畅、共同发展等方面健全制度机制,更加注重系统观念,通过指定管辖、线索移送、协助调查取证、跨院技术共享等方式,充分发挥各自优势,形成合力,盘活用好现有检察侦查资源。二是打破检察人员部门界限,支持检察人员内部流转,充分发挥检察人员专业专长,提升检察机关整体办案效能。三是建立职务犯罪侦查部门与捕诉部门协作配合及监督制约机制。在严格遵守相关回避规定的前提下,加强引导侦查取证、协作查办案件,从线索审查、法律适用、证据标准等方面,为侦查工作提供支撑与保障。探索职务犯罪侦查部门协助自行补充侦查的可行性及具体办法,充分激活检察侦查各项职权。同时,更要强化捕诉部门对检察侦查的监督制约,坚决防止以审查代替监督、以配合代替制约。四是提升发现挖掘刑事、民事、行政诉讼与公益诉讼监督活动中职务犯罪线索的能力水平,对于民事检察、行政检察中重大监督事项的调查核实,建立部门间协助核查机制,在强化协助调查核实工作的同时,注重将职务犯罪线索摸排等活动与检察建议、纠正违法紧密结合起来,以侦查刚性推进检察工作整体协调发展。五是对现有检察技术资源进行摸底,形成检察技术名录,充分利用检察机关现有测谎、文检、司法审计、信息数据恢复等技术储备,提升司法工作人员职务犯罪侦查素能。

　　 问题五:如何把握监督与办案的关系?

　　主持人:全国检察长(扩大)会议指出,四级检察机关、各个业务条线、院内各部门都要更加注重系统观念,树牢“在办案中监督、在监督中办案”理念,增强一体化意识,落实监督办案一体化要求,谨防孤立、割裂监督办案职能。如何理解监督与办案的关系,强化落实“在办案中监督、在监督中办案”的理念?

　　李成林:检察机关的监督与办案具有一体两面的辩证关系,不可分割,相互贯通,协调共进。尤其是检察人员作为执法司法活动的实际参与者,能够寓监督职责于具体的办案过程和环节中,达到“发现问题更及时、监督纠错更直接”的效果。如果说检察一体化是着眼于整个检察维度下的横向一体化和纵向一体的结合体,监督办案一体化就是检察一体化在办案工作中的具体要求,其不仅体现横向一体化和纵向一体化的特征,也具备横向一体化和纵向一体化交叉混合的特点。比如,在开展民事诉讼监督工作中,民事检察部门对于虚假诉讼案件背后发现的司法工作人员相关职务犯罪案件线索,及时移送职务犯罪侦查部门依法办理。对于构成犯罪的,职务犯罪侦查部门依法立案侦查,并将办理结果反馈给民事检察部门,由民事检察部门就审判管理、制度机制等方面存在的问题,制发检察建议,促进深层次违法问题的有效治理。在监督办案一体化模式下,通过持续、反复的监督,不断增强法律监督的实力和合力,拓展法律监督的广度和深度,共同提升办案质效。

　　张建伟:在检察工作中,办案与监督究竟是什么关系,时常让人感到困惑,这一困惑也影响到人们对于监督与办案关系的理解。在我看来,每一个具体检察职能都是法律监督这一根本职能的衍生职能,都具有法律监督的基本内核,共同指向法律监督这一根本出发点和归宿点。在各个具体检察职能的关系中,办案与监督是由不同职能体现的。不过,在具体职能履行中,办案与监督是难以分开的,这是因为,监督信息的获得不能脱离办案,违法问题往往与刑事案件分不开,如刑讯逼供是在取证中出现的,检察官在办案过程中更容易发现应当监督纠正的违法问题。如果不能在办案中附随监督,只能将监督信息移交给专门的监督部门,如果办案部门未能及时移交,监督部门就可能无法获得这些信息,这就形成了监督与办案的隔断。另外,监督事项有大有小,有的违法情况可以便捷方式进行监督,不必假手于专门负责监督的部门或者人员,如果办案与监督割裂,负责监督的检察人员需要从零开始了解案情,造成司法资源浪费和检察效率低下。因此,在办案中监督,体现了将办案与监督紧密结合的思路,避免办案与监督脱节,造成监督职能旁落。

　　在司法实践中,监督与办案的脱节,还有一个原因,就是办案压力大,如刑事检察部门在“捕诉一体”改革之后,时间管理的难度加大,检察官需要将主要时间、精力投入案件办理,无暇顾及监督,造成监督工作滑坡。针对这一问题,检察官应牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”理念,使办案与监督以一体化的面貌呈现。

　　侯亚辉:张军检察长强调,要正确把握检察监督与检察办案的关系,处理好诉讼监督与诉讼活动的关系,将履行法律监督职能和检察办案融为一体。

　　“在办案中监督、在监督中办案”精准界定了检察机关两大工作主线的辩证关系。重在监督要精准、办案要优质,把监督做实、把案件办好。监督与办案是相互联系,密不可分的。法律监督是检察机关的宪法职责,是检察履职的目标任务。各项检察职能或者检察权都从属于、服从于、统一于法律监督。检察办案存在于各种诉讼和诉讼的许多环节,表现为不同的诉讼职能,实质都是法律监督的实现方式,而且法律监督办案化,也是实现法律监督规范化、体现监督刚性的必然要求。监督和办案是有机统一的,并且是在检察一体化大背景下的有机统一。只有上级领导有力、统筹有方,横向联系紧密,部门监督配合顺畅,办案质量才能提高、监督效果才能提升,监督和办案的有机统一才更有意义。

　　同时,必须正视检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分的现实情况,强化落实“在办案中监督、在监督中办案”的检察新理念,特别是应当充分发挥检察一体化机制优势,整合检察资源,融汇“四大检察”“十大业务”,激活各项检察职权,形成办案、监督内部合力,不断提升实质化办案能力、水平,提高法律监督效能。近年来,各地检察机关推进监狱、看守所的巡回检察与检察侦查工作深度融合,以检察侦查刚性手段支持巡回检察走深走实,通过巡回检察精准发现及时移送犯罪线索,助力检察侦查工作高效开展,共同发力确保做好监管执法“后半篇文章”,将检察一体化机制落地落实,实现了办案与监督双向互利。

　　 问题六:如何破除检察一体化机制建设中的制约因素?

　　主持人:检察一体化既有纵向推进的要求,也有横向推进的要求。实践中,在检察一体化机制建设中存在哪些难题,如何破解?

　　李成林:检察一体化机制建设中还存在两个方面的问题:一是思想意识需更新。一些检察官没有充分认识到推进检察一体化机制的重大意义,不能辩证处理各司其职和协同配合的关系,眼里只盯着个人的“一亩三分地”,对于如何在协同配合下坚持能动履职,实现工作成效的提升重视不够。这也导致监督线索还存在碎片化处理的问题,失去了放大监督效应的最佳时机。二是配套措施需健全。当前,关于检察一体化机制的具体工作要求大都分散地存在于并无内在联系的各业务条线自身的工作制度之中,对于一些涉及一体化工作要求,尤其是关于横向一体化内容的事项,还以个别、分散的形式体现,缺乏统一性、协调性和完整性。

　　破解检察一体化机制建设中的难题:一方面,检察官作为检察一体化机制中最为活跃的因素,对检察一体化的高效运行具有关键性作用,必须增强大局意识、责任意识,使检察一体化在全体检察官之间形成共识,全面认识在检察一体化中被赋予的权利和应履行的义务,以参与者、践行者、推动者的身份,积极主动地融入检察一体化建设,促进上下互动、部门联动、整体推动,实现检察一体化健康有序发展。另一方面,要加强检察一体化配套措施的“顶层设计”,从大视野、大格局的角度,对检察一体化各方面、各层次、各要素统筹规定,将原则性、分散的要求转化为具体、集成的措施,从思想统一、制度保障、机制倒逼等方面形成具体支撑,清晰地描绘出检察一体化的框架边界和最优价值。

　　张建伟:检察一体化机制建设中需要破解的难题主要包括:其一,检察机关对于自身发展规律应有深入理解。准确深入地把握检察一体化原则和原理的内涵,并很好地加以应用,才能突破主观限制,让检察一体化成为检察实践中活的原则和原理。其二,应当以一体化意识打破检察机关内部壁垒。检察官在各内设机构的配置,应当体现一定的流动性,避免司法专业化变成专业窄化,同时提升一体化意识,为横向一体化的强化提供条件。其三,应当将检察一体化原则体现在具体程序、指导性案例中。其四,应当处理好检察一体化与强化检察官办案自主性的关系。检察官的独立性通常是在检察一体化的框架内行使的,受检察一体化原则的限制,检察官独立性的前提在于上级检察官不对正在履行职务的检察官行使指挥、调取等权力,这与法官的独立性存在着明显的差别。强调检察一体化,不能忽视将检察权下放、强化检察官办案自主性的改革思路。我国检察官员额制改革的一项重要内容即是,在检察机关的领导体制内赋予一定数量的、经过精心挑选的、综合素质特别是业务素质较好的检察官,以一定的独立办理案件的权力。这项改革对于打破司法行政化体制,发挥检察官个人的积极性、增强其职业自豪感及责任心,具有积极意义。强化检察官的办案自主性需要同检察一体化原则统一起来综合考虑,对上级检察机关和检察官如何行使指挥权等权力及主办检察官之间事务移转权等问题需要作出相应的规定,对检察长、厅处科等的负责人如何行使和自我约束不去行使干预检察官的事务的权力等内容,也应提供必要的规范。

　　侯亚辉:检察一体化是一个长期系统工程,在推进过程中,不可避免会遇到一些问题,需要引起我们的重视。一是思想认识还不到位。一些同志对于检察一体化的作用认识不清,缺乏系统观念,对办案与监督的关系把握不准,没有深刻理解“在办案中监督、在监督中办案”的要求,本位主义严重,对于协同配合提升检察履职效能重视不够,导致不能有效形成监督合力。二是缺少检察一体化机制的系统规范。对检察一体化的指导原则、运行模式、具体内容、办案机制等缺少系统具体的规定。三是上下一体化与司法责任制的关系有待进一步明确。如何理顺“上下统一”与确立检察官办案主体地位,落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制,仍需深入研究。四是检察机关内部协作仍不够紧密。检察侦查、捕诉、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等部门监督配合有待加强,法律监督刚性仍需提升。五是上下级检察机关之间、部门之间没有形成人员流转的良性机制,缺乏有效激励措施,履职主动性仍需加强。六是适应检察一体化机制运行规律的考核制度仍未建立,条块考核的方式间接造成部门间“以邻为壑”“各自为政”的现象。

　　针对上述情况,应从以下几个方面探索建立检察一体化工作机制。一是推进检察一体化工作机制建章立制。目前,各地检察机关已经着手推进该项工作,积累了不少好的做法,最高检及各省级检察院应及时总结经验,形成检察一体化方面的规范指引,指导检察一体化机制建立健全。二是在保障检察官相对独立性的基础上推行检察一体化工作机制。规范上下级检察权的内容、形式,既保证领导有力、有效,真正能够解决实践问题,又保证上下级职责清晰、权责明确,充分发挥检察官办案相对独立性的效能。三是完善侦查、捕诉、民事检察、行政检察等部门间的监督配合机制。制定完善线索移送、案件会商、信息共享等工作制度,探索融合式的办案模式,打破部门壁垒、职能界限,集中优势资源做强法律监督主责主业。四是推进各级检察机关人才库建设,对“四大检察”“十大业务”人才科学分类,统一管理,集中使用。扎实推进检察人员考核,客观反映工作实绩,引导人员合理流动,建立相应的激励、奖惩制度,提升检察人员工作积极性、主动性。五是完善考核机制,改变条块为主的考核方式,以整体检察业务为内容开展部门考核、业绩考核。

　　(请参见《人民检察》2022年第3期或请关注人民检察微信公众号)