新时代未检业务统一集中办理工作的持续深化与推进

　　编者按：如何以高质量检察履职促使未成年人检察业务统一集中办理实现“化学反应”,推动未成年人保护源头治理、系统治理、综合治理?本刊组织专家学者展开深入研讨,敬请关注。

　　 

　　问题一:新时代对深化未成年人检察业务统一集中办理工作提出了怎样的要求?

　　那艳芳:未成年人检察(以下简称“未检”)业务统一集中办理工作,是检察机关全面贯彻习近平法治思想,认真贯彻落实2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和未成年人保护法、预防未成年人犯罪法,统筹发挥检察职能优势,加强未成年人综合司法保护的一项重要改革举措。未检业务统一集中办理2018年启动试点,2021年在全国检察机关全面推开。最高人民检察院党组始终高度重视,强调要深化未检业务统一集中办理,提升未成年人综合司法保护能力和水平。5月26日,最高检专门召开全国检察机关未检业务统一集中办理工作推进会,对持续深化该项工作作出进一步部署,要求各级检察机关要心怀“国之大者”,深刻认识这项工作的重要意义,切实增强深化落实的责任感和使命感。

　　新时代新发展阶段,人民群众对未成年人司法保护的期待已经从“有没有”到“好不好”向“更加好”转变。当前,为未成年人健康成长营造良好环境的社会氛围日益浓厚,但未成年人保护总体形势不容乐观,加强未成年人综合保护已经成为人民群众对执法司法高度关注和殷切期待的重点领域之一。实践中,未成年人案件往往涉及多个法律关系,一些未成年人违法犯罪或受到侵害,同时暴露出民事权益保障、行政监管以及公益保护等各领域问题,迫切需要加强综合保护、系统保护。检察机关作为国家法律监督机关和司法机关,依法履职推动解决这些突出问题,促进广大未成年人健康成长,是义不容辞的重要政治责任、法治责任、检察责任。推行和深化未检业务统一集中办理,就是要进一步强化整体观念、系统思维,以“四大检察”统筹履职推动解决刑事、民事、行政、公益保护相互交织的问题,全方位保障未成年人合法权益,全领域促进未成年人保护社会治理。

　　修改后的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法,明确了检察机关对涉及未成年人的诉讼活动、未成年人重新犯罪预防工作等开展法律监督的职责,赋予检察机关更重责任和更高要求,也为深化未检业务统一集中办理、提高未成年人综合司法保护水平提供了难得契机。深化未检业务统一集中办理,应坚持以最有利于未成年人原则为导向,以实现未成年人全面综合司法保护为目标,以融合推进未成年人“四大检察”职能为路径,以强化统筹履职为支撑,进一步更新司法理念,把握办案规律,依法能动履职,促进家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”相融相通、共同发力,为未成年人安全、幸福成长营造更好环境。

　　何挺:从某种意义上来说,未检业务统一集中办理工作从试点到全面推开,再到此次通过专门会议积极推进,可以视作我国未检工作逐步向精深发展的一种缩影,体现了未检工作在我国未成年人保护大格局中的地位和所承担的责任逐渐清晰,也回应了新时代对未成年人保护从“好不好”到“更加好”的要求提升。未检业务统一集中办理对于未检工作和我国未成年人保护的进一步发展具有重要意义。

　　第一,将未成年人司法保护从后端推进到前端,契合了未成年人保护工作的规律。回顾历史,我国未检工作经历了从未成年人涉罪案件办理到纳入未成年人被害案件,再到刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”业务统一集中办理的发展历程。刑事司法作为国家治理的最后手段,同样处在未成年人保护的后端甚至末端。无论是办理未成年人涉罪案件还是被害案件,往往都能从中观察到前端未成年人保护不力,甚至就是因为前端保护不力而使未成年人进入后端的刑事司法程序。仅仅依靠办理刑事案件和履行刑事检察职能并不能实现前置性的保护,未检业务统一集中办理则提供了从后端推进到前端的契机,从而使检察机关对未成年人的司法保护更为提前,契合了“预防是最好的保护”的未成年人工作规律。

　　第二,未检业务统一集中办理为综合司法保护提供了支撑,有助于落实最有利于未成年人原则。之所以需要对未成年人开展全面综合司法保护,其根本原因在于未成年人保护的现实需求覆盖面广泛,对涉案的未成年人个体开展司法保护更是个性化和多元化的,单一基于某一方面检察职能所提供的保护不足以回应所有需求。推进未检业务统一集中办理工作后,由熟悉未成年人身心特点和各方面需求的检察官综合运用多方面职能一体化办案,能够全面识别并有效回应未成年人保护的各方面需求,实质性改善其成长环境,有助于落实最有利于未成年人原则。

　　第三,未检业务统一集中办理为司法保护融入其他“五大保护”,实现未成年人保护大格局提供支撑。在未成年人保护法修改所构建的家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六位一体”的未成年人保护格局中,检察机关参与未成年人司法保护的全过程,是司法保护的核心力量。未成年人保护法第105条还赋予了检察机关对涉及未成年人的诉讼活动以及诉讼活动以外的事项依法进行监督的职权,这使得检察机关的法律监督职权源自司法保护,却又能覆盖整个未成年人保护体系,涵摄对所有涉及未成年人的法律法规的执行监督。在未成年人保护的新格局中,未成年人检察工作需要坚守司法保护和覆盖全面的法律监督这一定位,以融入和推动“六大保护”格局建立为己任。在这一过程中,由于所对应的未成年人保护力量多元,不仅需要检察机关内部相关职能与履职方式的协调一致,还需要有统一的出口对接其他“五大保护”和司法保护的其他机关,这就迫切需要“四大检察”职能在未成年人相关业务方面的内部协调与综合发力,而未检业务统一集中办理工作则为此提供了必不可少的支撑条件。

　　陈萍:未检业务统一集中办理工作促进全面综合司法保护,一体化履职推动系统化治理,这是重庆市从2018年开展未检业务统一集中办理试点工作以来的深切体会。首先,解决了没人管的问题。长期以来,检察机关注重运用刑事检察职能保护未成年人,但未成年人成长环境受污染,家庭监护缺位,民事权益受损等问题都可能严重伤害未成年人,甚至成为犯罪诱因。推进未检业务统一集中办理工作,明确职责,让未检干警更理直气壮地全面保护未成年人,“隐蔽的角落”无人监管、“隐藏的伤害”无人呵护的问题得到有效解决。其次,解决了难以管的问题。在未成年人成长道路上,校园欺凌的灰色伤害,网络不良信息的黄色污染,有毒有害产品的黑色侵蚀,娱乐场所的红色诱惑等等,严重危害未成年人身心健康,成为社会热点难点问题。

　　经过前期的全面探索,重庆市检察机关将按照最高检的统一部署,做到更聚焦、更融合、更精细地推进未检业务统一集中办理工作。一是从全面出击转变到聚焦重点。未检业务涵盖“四大检察”,人员少职能广,应集中力量解决未成年人保护的突出问题。二是从办案融合向制度融合转变。不能只是简单将刑事、民事、行政、公益诉讼由未检部门统一履职,应当在履行每一项职能时将其他几项职能融入其中,同步挖掘线索,在此基础上,对内与相关部门职责职能相融合,对外与其他未成年人保护组织工作相融合,以职能融合促制度融合,推动未成年人全面综合保护真正实现融合发展。三是从基本的办案履职向精细化保护转变。如在办理监护案件中,不能对监护权一律撤销或一撤了之,而应当开展社会调查,进行精细化评估,从最有利于未成年人的角度来决定。还可以探索附条件监护制度,对监护人进行跟踪考察,对新确定的监护人应当进行品行调查及跟踪考察。

　　问题二:未检业务统一集中办理工作全面推开一年多来,取得了哪些成效?

　　那艳芳:2021年以来,未检业务统一集中办理工作取得明显成效,积累了不少有益经验。一是注重整体谋划,强化指导。最高检和省级检察院通过会议部署、定期通报、发布案例等方式强化对下指导,确保工作迅速铺开、不断深入。二是注重规范引领、稳步推进。建立综合司法保护案例双月报送制度,开展综合司法保护“百案评析”活动,建立未成年人公益诉讼诉前公告发布审查机制,完善重大敏感案件报送制度,引领各地规范办案工作。三是注重协作配合,形成合力。最高检会同全国妇联、中国关心下一代工作委员会推动涉案未成年人家庭教育指导工作,联合民政部开展基层未检与民政部门合作试点,协同共青团中央推进未检社会支持体系示范建设。各地主动加强与法院、公安、司法行政、民政和群团组织的沟通协作,加强与各相关内设机构的分工配合,推动形成未成年人保护合力。四是注重提升能力,强化保障。组织开展系列培训,将未检业务统一集中办理工作纳入考核,健全办案组织,充实人员力量,提升队伍素能,推进信息化建设,为未检业务统一集中办理工作提供有力保障。

　　何挺:未检业务统一集中办理工作全面推开后,取得了明显成效:首先,涉未成年人民事、行政和公益诉讼案件由未检部门(办案组或专门的检察官)办理后,能够更好地从未成年人特殊的身心特点和对未成年人进行特殊、优先保护的需要出发考虑如何办理案件。其次,涉未成年人案件办理过程中不同检察职能的交叉互动、互相促进更为明显,体现了检察官在办案过程中以未成年人个体或群体的需求为出发点和归结点,能动、综合运用“四大检察”职能。最后,这些成效得益于未检检察官理念的更新和未检业务统一集中办理工作带来的办案视野的扩展,一些新的但又涉及未成年人基本权利的办案领域得到了拓展和探索,并产生了相应的实际效果,如网络保护领域和一些诸如电竞酒店等新兴业态领域。

　　陈萍:统一集中办理推动未检工作大突破,实现未成年人保护大发展。成效可用“三个一批”来概括,即办理了一批以前从未办理过的案件、解决了一批社会痛点难点问题、建立了一批未成年人保护的制度机制。

　　 问题三:未检业务统一集中办理,要求强化统筹履职,在“四大检察”业务上如何统筹?“四大检察”如何实现“化学反应”式的有机融合?

　　那艳芳:开展未检业务统一集中办理,强调要做到统筹履职,也就是未成年人“四大检察”职能统一由未检部门或办案组织履行。随着未检业务统一集中办理工作的不断深入,未成年人“四大检察”格局初步形成,未检部门通过未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能的集中和融合履行,打破了传统未检工作在职能、范围、运行上的思维定式和固有流程,避免“头痛医头、脚痛医脚”“各自为战、零敲碎打”,以更加契合未成年人案件特点的多维度、集成式、系统性的统筹履职方式,实现“化学反应”式的有机融合,全面提升未成年人综合司法保护水平。

　　何挺:就整体检察职能来说,存在刑事检察基础较好、公益诉讼检察发展相对较快,而民事、行政检察起步较晚、相对薄弱的情况,未检业务统一集中办理后“四大检察”职能的不平衡实际上是这种整体情况的一种延续和具体表现。这种不平衡状况的改变毫无疑问需要一个过程。同时,基于法律规定,考虑到检察机关在不同职能中所承担的具体职责不同,“四大检察”职能在未检办案过程中可能无法完全达至等量齐观的效果,也不应该简单通过办案数量等指标的比较来评价未检工作中“四大检察”职能的发展情况,而应该回归到未成年人保护大格局和检察机关在其中所承担的职责,回归到未检办案超越案件本身和“以人为中心”的特殊性这一原点。

　　我认为,“化学反应”式有机融合的判断标准包括两个方面:一是在回应涉案未成年人个体的保护需求方面,“四大检察”职能运用是否充分并互相借力;二是在推动未成年人保护社会治理改善未成年人的成长环境方面,“四大检察”职能运用是否充分并互相借力。具体而言,对于一线办案工作来说,可能有两个方面需要关注:一方面,注重从办理的个案,尤其是涉未成年人的刑事案件中发现未成年人保护不足的线索,通过多种方法调查研究明确其影响程度以及背后相应的法律规定,并与“四大检察”职能的覆盖范围进行对照和关联。另一方面,未成年人保护涉及面广,很多相关的法律规范可能不是检察官日常办理刑事案件时所关注的。因此,想要对刑事案件背后隐藏线索有敏锐的感知,还须更好地了解未成年人的特殊身心特点和未成年人特殊、优先保护的覆盖面,并对未成年人相关的法律规范有较好的事先了解,这些都需要未检检察官加强、拓展日常学习的范围。只有事先的知识储备充足,才能在各种案件中感知到更为深层次的问题。

　　陈萍:第一,实行办案融合。一是刑事案件“一审五问两访”工作制度。“一审”,即在办理涉未成年人刑事案件时一并审查、一并调查是否存在未成年人公共利益遭受侵害的情况;“五问”,即问发案地点是否属于不适宜未成年人出入场所,问未成年犯罪嫌疑人是否经常出入该场所,问是否有其他同行未成年人出入该场所,问是否存在抽烟饮酒沉迷网络等不良行为,问身边其他未成年人是否存在上述情况;“两访”,即走访在刑事办案中发现的不适宜未成年人出入的场所是否得到整治,走访相关场所是否还存在侵害未成年人权益的情况。二是建立办理侵害未成年人刑事案件追查机制。在办理侵害未成年人刑事案件中,每案必追查是否存在监护侵害、监护缺失情况及其他民事、行政权益遭受侵害的情况。三是建立法治进校园线索摸排机制。在开展“法治进校园”活动中,同步摸排公益诉讼及民事、行政检察线索。四是建立类案分析倒查机制。如通过对性侵类案分析,查找公益诉讼线索,对公益诉讼类案分析,查找刑事案件或民事侵权线索。

　　第二,实行特殊职责融合。在履行“四大检察”职能中,把对未成年人的帮教矫治、心理疏导、综合救助等特殊未检职责融入其中。

　　第三,实行人员融合。注重调动三级检察院和社会各界力量加强一体化保护。解决民事、行政检察发展不平衡的问题,更要强化人员融合,与律师协会、法院建立线索移送机制,依托基层群众组织和广大人民群众发现案件线索。

　　 问题四:在工作机制上如何实现未检业务统一集中办理?

　　那艳芳:推进未检业务统一集中办理工作要积极争取重视支持,强化工作机制建设,加强组织保障,统筹协调推进。如,在强化对下指导方面,定期对统一集中办理工作进展情况进行分析研判,深入研究总结基层成效经验,帮助解决突出问题,确保发挥好承上启下、上下联动、业务指导把关等作用。加强案例指导和报送工作,省级检察院每双月向最高检至少报送1件案例,最高检定期筛选发布,2022年将评选未成年人综合司法保护十大案例,适时编发未成年人综合司法保护指导性案例。在打造过硬队伍方面,加强办案组织建设,科学测算未检业务统一集中办理新增工作量,积极争取重视支持,案件量多的地方可以增设未检专门办案组,更好满足实际工作需要。通过引进专业人才、轮岗锻炼以及针对性开展业务培训等方式,提升未检干警综合素能,锻造一批适应综合司法保护需要的复合型人才。在强化一体履职方面,未检工作社会关注度高,涉及面广,很多时候需要上级检察院跟进指导、解决困难、统筹推进。上级检察院注重加强涉未成年人监督线索的集中研判,善于从个案监督到系统整治,善于从“零敲碎打”到形成规模效应,推动解决涉及面广的普遍性问题。

　　何挺:目前迫切需要加强的是办案组织和队伍建设。未检业务统一集中办理后扩大了办案范围,“四大检察”职能统筹后业务范围已经接近于一个“小检察院”,这对办案组织和办案队伍提出了非常高的要求。从提升未检业务统一集中办理工作的实效出发,可以考虑:一是加强办案机构建设,设置独立未检部门和更多的独立办案组,充实未检办案队伍,尤其是可以充实在民事、行政和公益诉讼方面有经验的办案人员;二是通过机制创新,明确办理未成年人民事、行政和公益诉讼检察案件时如何打通使用其他业务部门的办案人力与资源;三是加大对办案人员有关未成年人司法特殊理念以及民事、行政和公益诉讼检察业务的培训力度。此外,上级检察院的有效指导,对推进未检业务统一集中办理工作也有重大意义。

　　陈萍:重庆市检察机关通过多项机制来推动此项工作。一是建立内外联动机制。与机关内部各业务部门建立联系机制,在办理其他案件中发现涉未成年人的刑事执行、民事、行政、公益诉讼线索及时移送未检部门。建立跨区域线索移送机制和上下级联动办案机制,对重大公益诉讼、民事、行政案件跨部门联办,予以考核加分激励,形成办案合力。二是建立案件审批和精准指导制度。对于新类型案件,要求一律报市检察院审批,在案管系统上全程流痕;对已审批的案件,编发17类《未成年人保护行政公益诉讼案件审查报告模板》,为基层办案提供法律法规适用和证据收集标准。对重大案件,上级检察官点对点指导。此外,重庆市检察机关注重通过举办未检业务统一集中办理培训班和开设常态化的案例分析小课堂来提升业务素能。

　　 问题五:未检业务统一集中办理,应当坚持系统思维和诉源理念,以推动解决案件背后的深层次问题。检察机关如何依法能动履职,坚持源头治理和综合治理,最大限度保护未成年人权益?

　　那艳芳:涉未成年人案件背后,往往有更为广泛、深刻的社会问题,办理个案只是治标,促进从根源上解决存在的社会问题才是治本之策。检察机关通过未检业务统一集中办理“抓前端、治未病”,最大限度预防、减少未成年人违法犯罪或受到侵害,并结合检察办案加强对案件成因、规律和趋势等的研判分析,综合运用检察建议、情况通报、公益诉讼、支持起诉、健全机制等多种方式,协同其他“五大保护”齐抓共管,促推实现案件背后深层次社会问题的源头治理和标本兼治。

　　以依法能动检察履职促进涉未成年人案件诉源治理,是未检工作的重要内容。一方面,办理涉未成年人案件,不能简单就事论事、就案办案,而应充分考虑未成年人的健康成长和发展需要,立足个案办理,及时发现、精准解决案件背后反映出的社会治理相关问题,努力靠前思考谋划,争取未雨绸缪,防患未然。要善于通过统筹发挥“四大检察”职能作用,督促相关部门、相关责任主体严密监管、堵塞未成年人保护漏洞,最大限度阻断涉未成年人案件进入司法程序或者不发生涉未成年人案件。另一方面,未成年人保护诉源治理中发现的不少问题都是易复发、易反弹、难根治,针对这些顽疾和难点问题,应持续跟进开展主动监督、同步监督、全过程监督。在促推治理过程中,应讲求工作方式方法,把必要的沟通工作做到前面,减少相关职能部门的畏难和排斥心理,力求实现以依法监督的“我管”促职能部门依法履职的“都管”,促进系统治理、源头治理取得实效。最高检围绕办案和工作中发现的未成年人保护八个方面突出问题,在全国部署开展为期两年的“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动,促进解决了一大批未成年人保护中的短板漏洞和急难愁盼问题,有力推进了未成年人保护诉源治理。

　　陈萍:推动未成年人保护诉源治理,首先,应当有“办理一案、治理一片”的意识,以个案办理促长效机制建设,推动普遍问题的解决。其次,在办案中应当把预防摆在突出的位置。如在发出诉前检察建议时,不应仅对发现的违法事实要求行政机关进行查处,更应从推动整个行业治理,预防类似问题发生的角度来推动源头治理。最后,树立不以案件办理为重、以解决问题为先的意识。

　　主 持 人:姜 昕 (《人民检察》主编)

　  文稿统筹:崔议文 (《人民检察》编辑)

　　本文摘选自《人民检察》2022年第11期