编者按:自2021年9月最高人民检察院出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》以来,各级检察机关刑事检察部门积极探索行刑双向衔接机制,取得了显著成效。新时期如何进一步推进行刑双向衔接机制的有效运行,本刊特邀请专家学者围绕相关问题进行深入探讨,敬请关注。
问题一:为什么强调行刑双向衔接?
高景峰:我国主要是依靠行政和司法两种手段对市场经济秩序和社会秩序进行管理。行刑衔接是行政执法与刑事司法相衔接,本身即包含了双向衔接之意。行刑衔接的发展历程与我国社会主义市场经济逐步完善成熟和国家治理能力现代化的进程密不可分。改革开放初期,需要打击制假、售假等经济违法犯罪,维护刚刚建立的市场经济秩序,此时强调行政执法向刑事司法正向衔接多一些。实际上,2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》已有司法机关作出不追究刑事责任决定,向有关主管机关提出行政处罚处理建议并移送案件的要求。历次修订刑事诉讼法均赋权检察机关对作出不起诉决定,需要给予行政处罚的案件,应当提出检察意见,移送有关主管机关。改革开放四十多年,党创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹,国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高,全面依法治国总体格局基本形成。相应地,我们由过去强调向刑罚渠道单向衔接,转为同步重视刑事司法向行政执法移送的反向衔接,在2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)和新修订的行政处罚法中均有具体要求。这些转变正是检察机关依法能动履行法律监督职责,服务中国式现代化的具体体现。
在行刑衔接工作中,检察机关肩负推动和监督职责,具体包括:一是依职权审查是否存在行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送而不移送,或者公安机关应当立案侦查而不立案侦查的情形;二是受理并审查行政执法机关的监督建议;三是受理并审查有关行刑衔接的举报;四是对于决定不起诉的案件,同步审查是否需要给予行政处罚,向有关主管机关提出检察意见;五是发现行政执法人员涉嫌职务违法犯罪的,将案件线索移送监察机关处理;六是答复行政执法机关及公安机关追诉标准、证据收集固定保全等咨询问题;七是与行政执法部门共同做好案件信息通报、数据信息共享、组织联席会议等衔接工作。
2021年9月最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》出台后,检察机关建议行政机关移送涉嫌犯罪案件数量大幅上升。2021年全年受理行刑衔接案件5300余件,建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件5100余件,同比上升约40%。2022年受理行刑衔接案件8900余件;建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件8700余件,同比上升约70%。在反向衔接方面,检察机关也一直按照刑事诉讼法的规定开展工作,取得良好效果。
刘艺:2021年修订的行政处罚法确立的行刑双向衔接机制,具有里程碑式的理论价值与实践指导意义。
首先,从制度发展历程来看,行刑衔接应该是双向的,而非单向的。我国长期采用行刑二元制裁体系。针对同一违法行为,行政责任与刑事责任、行政处罚与刑事处罚之间并非只有非此即彼的“二选一”关系,多数情况下存在“双罚”“补罚”等情形。因而只有双向衔接才能符合客观情况,只有双向移送才能满足实际需求。检察机关对此进行监督有助于推动行刑交叉复杂关系的厘清。
其次,从规范文本的内在逻辑而言,行政处罚法确立行刑之间的“刑事优先”原则也并不意味着行刑之间只有“行”向“刑”的单向移送。2021年行政处罚法第27条在法律层面上确立了“刑事优先”原则。“刑事优先”要求行政机关中止行政处理程序,将案件移送司法机关并等待司法机关刑事处理结果。而移送后不管司法机关有无追究刑事责任,都存在需要行政机关继续处理并进行行政处罚的情形。在此情形中便需要司法机关向行政机关反向移送案件,最终形成行刑双向衔接。
再次,行刑衔接存在多层次的复杂关系,双向衔接只是行刑衔接一种真实和完整形态而已。新中国建立之后我国刑法和行政处罚法(包括治安管理处罚法)采取分别制定的模式,导致行刑交叉呈现多维度与多层次形态。行刑双向衔接仅仅是其中一种基础形态。
最后,从制度演变与深化角度看,行刑双向衔接是新时代行政检察监督制度深化发展的必然结果。行刑衔接用于表述行政执法与刑事司法的案件移送关系,但作为一个独立法律概念必然包含了对移送的检察监督活动。中央《意见》中重提了“行政违法行为检察监督”改革任务。行刑单向衔接向行刑双向衔接的转变表明了行政检察监督维度更加丰富、机制更加完善。全面推进行刑双向衔接也可让行政检察监督呈现出全新的局面。
柳慧敏:2001年4月,国务院在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中明确要求“加强行政执法与刑事司法的衔接”。二十多年来,各地在加强行政执法与刑事司法衔接方面开展了大量的探索与创新,但大多侧重行政执法向刑事司法的单向移送。从单向衔接向双向衔接的转变,既反映出价值追求的更新,也是化解现实司法难题的迫切需要。
首先,从内涵上看,“两法衔接”是行政权与刑事司法权共同参与社会治理的一项制度,行政权与司法权相互补充,应当是一种良性的、双向的互动,司法机关不应只是被动接收者的角色,这是行刑双向衔接的应有之义。
其次,从背景和职责上看,近年来,刑事犯罪结构发生明显变化,严重暴力犯罪持续下降,轻微刑事案件占比大幅攀升,少捕慎诉慎押被党中央确立为党和国家的刑事司法政策。以江苏省检察机关为例,2018年至2022年,全省刑事案件不起诉率上升了5.1个百分点。对犯罪嫌疑人作不起诉处理,并不意味着其不再承担任何法律责任,其可能需要依法承担相应的民事、行政法律责任。比如,对犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪嫌疑人,检察机关作出不起诉处理,符合法律规定和刑事政策要求,意味着不再追究他们的刑事责任,但他们的行为依法需要给予行政处罚、处分或者没收其违法所得,检察机关有责任与有关主管机关做好衔接,追究其相应的行政法律责任。
检察机关作为国家法律监督机关,是“两法衔接”的重要一环和积极推动者。中央《意见》对健全行刑衔接的相关工作提出了明确要求。《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》确定了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则,扩充了互涉对象、内容和机制等内容,促进了双向衔接的制度化、刚性化。
问题二:行刑双向衔接机制运行中存在哪些难题?
高景峰:除了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,近年来最高检还与有关行政主管部门会签了一系列配套文件,规定了案件移送、受理、监督等工作程序。许多地方借助信息技术,建立了“两法衔接”信息共享平台,促进了检察机关与行政执法机关信息共享,拓宽了监督线索来源。部分省级检察院联合有关部门下发了本地区的行刑衔接实施细则。行刑衔接工作虽然取得了一些重要进展,但也面临一些突出问题:
一是线索来源途径单一。目前全国统一的数据信息共享平台尚在建设中,多数检察机关仍依靠如为专项执法活动提供咨询意见、参加联席会议、查阅台账等传统方式发现案件信息线索,难以充分实现案件线索的即时性、全面性、精准性。
二是我国行政执法主体多元,衔接领域不平衡。司法行政部门、市场监管部门、药品管理部门、环保部门参与行刑衔接的主动性、积极性较高,正向衔接的罪名主要集中在拒不支付劳动报酬罪,非法经营罪,生产销售有毒、有害食品罪,非法捕捞水产品罪,生产、销售不符合安全标准的食品罪等民生领域;对金融、电信、网信等在数据时代扮演重要社会治理角色的领域,行刑衔接的力度还需进一步增强。在反向衔接中,由于存在“多龙治水”现象,个别案件中难以确立实施行政处罚的“有关主管机关”。
三是检察意见的刚性仍有待深入研究。虽然《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》增加了不起诉案件检察意见回复时限的规定,但关于检察意见对后续行政处罚的实质效力,涉及行政权与刑事司法权的权力边界、行政处罚时效中断与延长、行政处罚与刑事处罚“一事不再罚”等基本法理问题,法律尚无明确规定,对相关问题的研究有待进一步加强。
刘艺:行刑双向衔接机制暂时无法涵盖行刑之间所有的管制领域。比如,“放管服”改革后,减少了对资产评估、验资、验证、会计、审计、安全生产评价、法律服务、保荐等中介组织活动的行政监管强度。除非进行专项检查,日常行政监管较难发现第三方监管的违法行为,导致实践中较少向刑事司法机关移送这方面的案件线索。我国“行刑分立”的立法模式使“两法”的发展既不同步也未能协同。
一方面,“两法”错位引发了衔接的诸多困难,但“行刑”又确有衔接的客观需求和现实紧迫性。现行的行刑衔接机制主要解决的是破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪、侵犯知识产权罪等犯罪的移送问题,却没有覆盖刑罚与行政制裁之间所有的移送问题。基于我国是行政管理大国的事实,行政处罚的覆盖面与类型已经远远大于刑罚的类型和范围。我国刑事罪名适用范围相对狭窄,许多严重的行政违法行为难以在刑法中找到对应的罪名,未能建构行刑之间一一对应的制裁体系,自然不能事事移送。但严重行政违法行为不能移送刑事司法机关,的确影响了制裁强度和力度。
另一方面,行刑交叉存在多个维度与层次的形态,但具体形态并未被清晰明了地建构,导致部分情况下移送标准模糊。比如,治安管理处罚法第40条与刑法第245条之间的移送标准是“严重妨碍他人隐私、居住安全和生活安宁”,但无专门司法解释列举具体的情形。实践中执法人员会从侵入的情形和手段,侵入者与被侵入者的关系,侵入者主观心理因素,是否对住宅成员实施殴打、侮辱行为以及是否造成严重后果等方面进行综合考虑。以上这些标准很难量化,也很难建立简单的因果模式。
柳慧敏:从正向移送看,一是移送标准不统一。行政执法案件数量多、覆盖面广,案件办理以效率为主要追求,证据标准低于刑事司法案件证据标准。由于目前缺少统一的移送标准,导致行政执法机关的正向移送无法找到具体的“着力点”,一些行政案件进入刑事司法环节后,由于证据标准上的差异造成了证据采信难。
二是常态化的衔接机制尚未健全。2021年11月,最高检、公安部联合印发了《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》,对设立常态化侦查监督与协作配合工作机制提出了要求。但行政执法机关职权广泛,除公安机关外还有海关、环保、税务等部门,由于缺少统一的管理单位,线索移送还是以零散、自觉的移送为主。现有的行刑衔接机制主要由检察机关为主导开展,就工作的推进情况看,部分单位参与的主动性积极性不高,各机关的参与程度不一。
三是信息共享平台使用不充分。一些地区已经探索建立了行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,但因体制机制改革等原因,平台使用受限。平台之间尚未完全打通,只能依靠行政机关自行决定录入案件,案件录入的即时性、全面性、准确性、覆盖面不能得到保证,检察机关通过该平台并不能及时准确地获取涉嫌犯罪的执法案件信息。
从反向移送送看,一是监督层级不对应。一般而言,检察意见应当“向同级行政执法机关”或者“向同级有关主管机关”提出。但由于行政执法体制改革,有些行政处罚权上收至市级层面行使,如公安机关吊销驾驶证的行政处罚权,县级行政机关不具有独立的行政处罚权。此种情况下,市级检察院与基层检察院的主体责任不明确。
二是检察监督能力欠缺。行政处罚门类众多,专业性强。检察办案人员对行政处罚领域业务知识了解不足,被不起诉人是否需要行政处罚难以把握,不仅发出的检察意见可能与行政执法尺度不一,而且实践中可能难以落实,造成检察意见采纳难。
三是检察意见刚性不足。检察意见一般要求有关单位应当自收到检察意见书之日起两个月以内书面回复处理结果或者办理情况。对于本地行政执法机关,尚可通过协调等方式加以解决,但对于异地行政机关执行,则缺乏相应的措施。且各地普遍存在移送处理后跟踪监督不足的情况,对有关主管机关不采纳、不处理、“发而不回”的情况,跟踪监督措施手段尚显不足。
问题三:如何完善行刑实体双向衔接?
高景峰:完善行刑实体双向衔接首先要准确把握检察机关“法律监督”的定位。中央《意见》要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制”,重在把握“在履行法律监督职责”中“依法”履职,检察监督应当尊重行政执法权的依法运行,遵循法定程序、使用法定手段。这也是理解行政权和检察权边界与互动的基本前提。关于上面几个具体问题,有必要厘清如下认识:
一是关于案件移送标准与入罪、出罪。我国在理论上和实践中,存在违法与犯罪的二分法,同时也确立了行政处罚与刑事处罚二元主义的原则。行政犯认定构成犯罪,必须以行为违反行政法律法规为前提,一般是由行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉嫌犯罪,依法需要追究刑事责任,而向公安机关移送所形成的案件。同时,司法机关对于某类行政违法行为是否构成犯罪,必须遵循罪刑法定原则,严格依照刑法进行判断。关于入罪标准,我国相关法律、司法解释和司法解释性质文件都作了明确规定,执法司法机关应当遵照执行。此外,要全面准确规范适用认罪认罚从宽制度和少捕慎诉慎押刑事司法政策,“捕”和“押”是强制措施,尚未涉及定罪;“慎诉”则涉及出罪、入罪,需要采取刑事一体化思维,从实体法和程序法双重视角考虑出罪路径,强化对社会危害性的综合判断和实质判断。
二是关于行刑衔接的证据标准统一问题。理论和实践一致认为,刑事制裁的严厉性要求刑事案件必须达到“排除合理怀疑”的程度,而行政处罚的证明标准低于刑事诉讼、高于民事诉讼。因此,刑事司法与行政执法证据标准必然存在差异。两者之间证据转换,已有具体、明确的规范。就正向衔接而言,考虑到实践中大量刑事案件由行政处罚程序转入刑事诉讼,兼顾诉讼效率和取证客观性,2012年刑事诉讼法就已经规定了“行政执法机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、视听资料、电子证据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”,同时,最高检与有关部门会签的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等文件对常见领域正向衔接的证据转换问题进行了规范。就反向衔接而言,《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第8条出于办案便利,避免重复取证,节约司法资源的考虑,明确了对于办案过程中收集的相关证据材料,检察机关“可以”一并移送有关主管机关,由行政执法机关予以裁量使用。
三是关于检察机关调查核实权。人民检察院组织法第21条规定“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实”,这里的“调查核实”是指检察机关对依法履行职责中发现的行政机关相关违法事实进行核实。具体到行刑衔接,即检察机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪的案件线索而不移送,可以通过调阅、借阅行政执法机关案卷材料,查询、调取、复制相关证据材料,向有关行政机关人员了解情况等方式查清案件事实,判断是否应当将案件移送刑事司法。调查核实并不是让检察机关与行政执法机关开展行政处罚联合执法,更不是让检察机关取代行政执法机关,直接对行政违法行为进行调查。行政执法机关在处理查办重大、疑难行政违法行为时,可以邀请检察机关介入,就线索研判、案件定性等提供协助。
刘艺:行刑实体衔接机制的完善可以分几步走。第一步,推动刑法与治安管理处罚法之间的实体衔接。新中国建立之后,因刑法长期缺位,治安管理处罚条例一定程度上作为轻罪法典使用。1979年刑法颁布后,刑罚与治安管理处罚之间在“定性+定量”两个方面深度交融,而非建构泾渭分明的适用标准。梳理治安管理处罚法和刑法的实体移送,可以划分为以下几种情况:一是“两法”分别适用不同的行为;二是“两法”移送的标准比较清晰;三是“两法”移送的标准模糊;四是“两法”移送标准的规范与实践并不统一。为了规范行政执法机关或者司法机关的职权行使,应加强对行刑衔接的检察监督。针对前两种情况,检察机关应重点监督行政机关“以罚代刑”或者司法机关“不刑不罚”问题,推动法律规范正确适用,消除不同机关之间的分歧。针对第三种情况中行刑衔接的实体内容存在严重欠缺,检察机关应在监督过程中,与行政机关、司法机关共同建构稳定的行刑衔接关系,推动立法修订和相关司法解释出台。针对第四种情况中罪名的规范内涵存在保守性与实践不断突破之间的矛盾,检察机关也需要对特定问题予以监督并积极推动相应法律修订。
第二步,完善行政执法程序与刑事司法程序中证据标准的协同问题。由于刑事程序对证据标准有更高要求,行政机关向刑事司法部门移送案件时应按刑事标准提供初步证明。刑事诉讼法已经明确赋予行政证据作为刑事证据材料的资格,即“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”。虽然可以不重复调查取证,但行政执法程序中的证据标准并不同于刑事司法程序中的证据标准,来自行政执法领域的证据要进行审查才能明确其刑事证明力。
柳慧敏:完善行刑衔接实体双向衔接机制是一个系统工程:
一是设置专门机构。配备专业人员、专业力量,选派专业能力强的人员组成管理机构,统一对接行政机关,负责线索的移送监督、跟踪落实与分流。从案件办理的角度而言,虽然犯罪,特别是行政犯总有一定的客观特征可以遵循,但个案之间的差异决定了案件的处理和判断需要依托对证据事实的审查,任何完善的规章制度都有特殊个例的遗漏空间,因此需要专门的机构和人员负责介入,对案件处理和进一步补充取证提出检察意见。
二是落实常态化移送监督标准。如江苏省通过协调沟通,针对食品药品监管、税务、环保、国土等部门管理的55个领域涉嫌刑事案件的罪名制定了较为详细的案件移送证据标准,是行刑实体衔接的可操作样本。同时,可以通过与有关单位会签文件等方式,规范具体行政类别的双向移送标准。
三是健全完善联动办案等制度。依托侦查监督与协作配合机制,加强与行政执法机关的协作,细化证据标准和提取保存规范。比如,信息资源共享,可以通过平台共享、专线接入、自动推送、数据拷贝等方式,采集行政机关各类信息数据,实现共享执法数据和业务监管数据,为统一行政执法与刑事司法证据标准提供实证研究基础。还可以通过同堂培训、互派挂职等,进一步提升行政机关对刑事证据标准的掌握能力,充实检察机关对行政执法的理解和建议能力,准确区分行政违法与刑事犯罪界限,确保案件分流得当,不同程序的处理依法依规。
(本文共五个问题,现摘发前三个问题,全文见《人民检察》2023年第3期)
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