【三人谈】深入探索实践推动检察公益诉讼立法

编者按:《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法列入一类项目,标志着检察公益诉讼立法工作提上日程。新一届最高人民检察院党组提出“高质效办好每一个案件”,要求提升公益诉讼检察办案的“精准性”“规范性”。如何进一步深化公益诉讼检察实践,解决实践当中的难点问题,以丰富的检察实践、高质效办案推动检察公益诉讼立法?这是亟须研究的课题。本刊特邀请专家学者对相关问题进行探讨,敬请关注。

特 邀 嘉 宾

徐向春

(最高检第八检察厅厅长)

陶国中

(江苏省检察院副检察长)

王周户

(西北政法大学教授、博士生导师)

问题一:“高质效办好每一个案件”对推动检察公益诉讼立法工作有何重要意义?

人民检察:新一届最高人民检察院党组提出“高质效办好每一个案件”,对包括检察公益诉讼在内的检察工作提出了更高要求,那么,高质效办好每一个案件的公益诉讼检察实践对推动检察公益诉讼立法将发挥怎样的作用?

徐向春:新一届最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求,也是更深更实践行习近平法治思想、推进检察工作现代化的重要决策部署。“高质效办好每一个案件”要求在检察履职中做到质量、效率、效果统一于公平正义,在实体上确保实现公平正义,在程序上让公平正义更好更快实现,在效果上让公平正义可感受、能感受、感受到。“高质效办好每一个案件”应贯穿检察公益诉讼办案始终,而高质效办案也必然有利于推动检察公益诉讼立法。

“高质效办好每一个案件”与检察公益诉讼的自身特点相契合。一是检察公益诉讼具有人民性。公共利益归根结底是人民利益,检察公益诉讼的设立初衷和履职实践都始终坚持以人民为中心,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。公益诉讼作为党和国家的一项重大民心工程,只有高质效办好每一个案件,才能努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的工作目标。二是行政公益诉讼的本质是助力依法行政。检察公益诉讼通过司法化的程序设计,激活、弥补现有制度机制中失灵、僵化、缺漏的环节,织密、织牢国家治理的制度体系,让其更加完整、完善、有效,从而在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。检察机关要对行政机关进行监督,就必须提升自己的履职能力和专业素能,把案件质量基础打得更牢、把案件效果做得更实,才能与行政机关更好汇聚共识,更好促进依法行政。

“高质效办好每一个案件”是检察公益诉讼进入转型升级、迈向高质量发展阶段的迫切要求。自2017年7月全面实施以来,检察公益诉讼经历了六年多的发展,已走过初创阶段,逐步由过去的高增速发展转向质效优先的高质量发展阶段。面对“高质效办好每一个案件”的工作要求,检察公益诉讼办案实践中仍然存在“硬骨头案”和有影响的案件不够多、“搭便车”、办“凑数案”等现象未完全消除、能力建设远不适应实际需求等影响案件质效的突出问题。

陶国中:落实好“高质效办好每一个案件”对于推动检察公益诉讼立法而言具有三个重要意义。一是找准了检察机关落实党的二十大关于“完善公益诉讼制度”的具体路径。党的二十大报告关于法治建设论述中唯一提及的具体司法制度就是公益诉讼制度,并作出“完善公益诉讼制度”具体部署。完善公益诉讼制度是一项系统工程,需要加强立法供给、司法实践、理论研究、机制建设等等。检察机关作为国家的法律监督机关,是维护国家利益和社会公共利益的重要力量,在公益诉讼中肩负重大责任、发挥主导作用,落实部署的具体路径就是高质效办好每一个检察公益诉讼案件,为检察公益诉讼立法和制度完善提供实践探索。二是顺应了检察公益诉讼迈向高质量发展的形势需要。三是体现了检察公益诉讼制度的价值所在。检察公益诉讼制度设计有两个目的:其一,监督依法行政,通过磋商、制发检察建议、提起诉讼等督促行政机关依法行政,助力法治政府建设。其二,维护国家利益和社会公共利益。检察公益诉讼制度价值的有效发挥必须依靠一个个具体的高质效案件。

目前,检察公益诉讼制度主要存在两点不足:一是服务中心大局不够精准。开展小切口、精准度高的监督还为数不多,把司法办案成果转化为人民生活品质提升不明显,甚至少数地方还存在“就检察论检察”“就案办案”现象,片面追求案件数量,而不注重司法办案“三个效果”的有机统一。二是案件办理不够规范。从整体实践看,一些检察公益诉讼案件办理的质量、规范化、精细化方面有待提高,与高质效办好每一个公益诉讼案件的价值追求还存在一定差距。在调查取证、文书制作、结案标准、办案程序等方面均存在不同程度的不规范问题。

王周户:检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果,是按照法治规律既实现公益保护又推进国家治理体系和治理能力现代化的制度安排。一方面,检察机关基于法律监督职能和依法行使检察权,通过行政公益诉讼针对行政机关履职过程中存在的问题,既推动行政机关履职遵循并符合依法行政与法治政府建设的基本要求,不断助推政府治理能力和治理水平的提高,同时也彰显了检察机关在国家治理中对法律监督职能的有效履行,而只有“高质效办好每一个检察公益诉讼案件”,才能达到切实保障国家法律统一正确实施的效果;另一方面,检察公益诉讼是具有中国特色的社会主义法治制度,只有“高质效办好每一个检察公益诉讼案件”,才能保障检察公益诉讼实践运行始终沿着正确的方向而“不跑偏”。

要实现“高质效办好每一个案件”的基本价值要求,各级检察机关应围绕中国特色检察公益诉讼制度一系列基础性、重要性、关键性问题并结合工作实际进行研究学习,用足够的理论知识武装头脑,解决好中国特色检察公益诉讼的观念认知和基本理论问题,把握好检察公益诉讼制度发展方向,避免简单以西方国家相关理论和制度规定为依据来理解和评判我国检察公益诉讼制度。

问题二:如何以高质效办案推动检察公益诉讼立法?

人民检察:党的二十大报告强调要“完善公益诉讼制度”。截至目前,已有包括民法典在内的22部法律对检察公益诉讼制度作出明确规定,虽然关于公益诉讼的法律法规逐渐丰富,但较为分散,没有形成完整体系,也难以满足公益诉讼办案实践需要。如何通过高质效办案推动检察公益诉讼立法并完善公益诉讼制度?

徐向春:我国有关公益诉讼制度的规定最早见于2012年修订的民事诉讼法第55条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2017年修订的民事诉讼法和行政诉讼法规定检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,从而正式确立了检察公益诉讼制度。

检察公益诉讼制度是习近平总书记亲自决策、部署和推动的重大司法改革举措,是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。从制度建立伊始,党中央和习近平总书记就坚持和践行加强立法是完善制度的最有效途径,早在2017年5月的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上,就要求在试点结束后为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。全国人大常委会从授权试点到修改民事诉讼法、行政诉讼法,从写进人民检察院组织法、检察官法,到单行立法中不断增加检察公益诉讼条款,在立法层面始终给予检察公益诉讼重要保障。

经过持续探索和发展,检察公益诉讼起诉案件已占到全部公益诉讼起诉案件总数的95%以上,并以其独特的督促性、协同性、开放性等特点,逐步成为明显区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态。实践的快速发展对法律供给提出新的更高需求。当前,民事诉讼法、行政诉讼法分别只有一个条款,未能更好体现检察公益诉讼职能定位,难以体现检察公益诉讼不同于私益诉讼和其他主体提起公益诉讼的特点规律,难以满足诉前监督、调查核实、诉讼权利义务、裁判执行等检察公益诉讼特殊程序需求;单行立法增设的检察公益诉讼条款则多为授权性、原则性规定,也缺乏相应程序性规定。推动检察公益诉讼专门立法,对办案实践中反映较为强烈的问题作出明确规范,是“高质效办好每一个公益诉讼案件”的有力制度保障和迫切需要;也有助于将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化,是对公益诉讼制度的有效完善。

目前,《十四届全国人大常委会立法规划》把制定“检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)”列入一类项目,为完善公益诉讼制度确定了基本路径。最高检正在积极组织专班研究配合立法机关推动公益诉讼专门立法工作,通过高质效履职加快形成高质量的立法建议稿,为公益诉讼制度的完善贡献更多经验。

陶国中:制定检察公益诉讼法是落实“完善公益诉讼制度”部署的具体举措,回应了司法实践强烈需求,符合检察公益诉讼制度设计初衷。检察机关应以此为契机,通过深化办案实践、加强理论研究、完善工作机制等高质效履职推动检察公益诉讼立法。一是在满足立法需求中深化办案实践。在立法推进过程中,明确公益诉讼案件范围、完善检察机关调查权、规制检察公益诉讼特殊程序和实体问题等急需实践样本支撑。检察机关为立法提供高质量实践样本的过程,也是促进自身高质效办案的过程。二是在解决立法难点中加强理论研究。高质效办案主体是具体办案的检察人员。检察公益诉讼从顶层设计到实践落地、从初创开拓到发展完善,检察办案人员在实践中深化了认识、提升了素能。但与高质效办案要求相比,办案能力素养仍需持续加强。在推进立法过程中,围绕立法难点、堵点,配合立法调研,加强理论研究,系统化深入思考,可以有效提升素能,为高质效办案提供人才保障。三是在推动立法进程中凝聚更多共识。检察公益诉讼本身就具有协同性,不是检察机关唱“独角戏”,而是通过监督办案促进检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等各司其职、协作联动。在推动立法过程中,可以进一步加强与相关部门深度沟通、凝聚共识,为高质效办案提供机制保障。

王周户:尽管行政诉讼法、民事诉讼法都以增加条款方式明确了检察机关可以依法提起公益诉讼,但两大诉讼法都是以权益利害关系人行使救济权利为基础的。而检察公益诉讼制度,是基于检察机关作为行使法律监督职能的司法机关,是以保护国家利益和社会公共利益以及保障国家法律统一正确实施为基础形成的,既不具有法律权益利害关系人的法律事实基础,也不拥有行使救济权利的法律关系基础。因此,尽管两部诉讼法中都规定了检察公益诉讼条款,但还存在以下问题:首先,在诉前程序方面,依据两大诉讼法是没有诉前程序的,而且当事人对救济权利是可以放弃和自由处置的。但就检察机关而言,诉前程序属于履行法律监督职能的重要程序机制,而且实践中95%的行政公益诉讼案件都是通过诉前程序得到解决的。其次,在提起诉讼程序方面,尽管在诉讼阶段是审判机关起主导作用,检察机关要遵循审判运行规律及其机制,但显然对检察机关不是按照一般当事人赋予其法律地位的。因此,从根本上长期保障实现“高质效办好每一个公益诉讼案件”的要求,还是要通过检察公益诉讼专门立法来推动公益诉讼制度走向完善。

目前我国多部单行法律就检察公益诉讼制度作出了相应规定,但规定相对比较零散,只表明了相应领域可以或者允许采用检察公益诉讼对国家利益和社会公共利益进行保护,至于如何具体实施,还需要一个统一的检察公益诉讼法律制度。

制定检察公益诉讼法,要立足“检察”和“公益诉讼”并实现两者的有机统一。就“检察”而言,要以宪法为根据,明确检察机关的法律监督职能和检察权性质,从国家治理职能体系架构上确立检察机关地位,这是检察机关提起公益诉讼的前提和基础。就“公益诉讼”而言,要遵循诉讼规律及其法律机理所形成的制度运行模式,以能够符合诉讼案件要素所形成的“诉”与“案件”为基本对象而展开一系列诉讼程序。在“检察”与“公益诉讼”二者有机统一的前提下,应突出检察公益诉讼的特殊性和特色要求,比如,法律监督、必要与谦抑、督促与协同等原则,诉前程序规范、检察机关的权限及其行使方式、检察机关与行政机关之间的关系等。

问题三:如何理解“诉前”与“诉讼”的关系?

人民检察:在检察公益诉讼立法研究中,诉前程序和检察机关调查权备受关注。公益诉讼诉前程序,是指检察机关在向法院提起民事、行政公益诉讼前,必须履行的前置性程序,具有程序必经性和方式特定性。如何理解“诉前”与“诉讼”的关系?如何保障检察机关的调查权,如何增强检察建议的刚性,进而完善公益诉讼诉前程序?

徐向春:诉前和诉讼是检察机关办理公益诉讼案件的两种不同方式,就同一案件看,又是检察机关办理公益诉讼案件的两个不同阶段。诉前与诉讼,在时间上前后衔接,在作用上相互补充,共同服务于保护公益、促进依法行政这一根本目的。一方面,检察机关充分发挥诉前督促履职作用,以更高效率、更低成本争取最佳办案效果。诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序和必经程序,在制度设计上体现了检察权对行政权的尊重和自身的谦抑,有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性,有利于提高司法效率、节约司法资源。检察公益诉讼制度全面实施六年多来,绝大多数案件通过诉前程序推动公益受损问题得到解决,体现了检察公益诉讼的独特制度价值。另一方面,提起诉讼是诉前程序有效发挥作用的坚实保障,而且对于一些检察建议解决不了的问题,以“诉”的确认发挥公益诉讼裁判的示范意义,体现司法价值引领,强化公益保护刚性,有助于推动类案治理、诉源治理,促进社会进步。这种衔接搭配是检察机关在公益保护体系中独特性作用的突出体现,是我国检察公益诉讼制度的一个鲜明特点。

当前,检察公益诉讼办案过程中采取的调查取证手段多为传统的查阅、调取、复制、勘验等,并不能完全满足办案实践需求,同时较为依赖被调查者的配合程度。虽然《人民检察院公益诉讼办案规则》细化了调查规范,一定程度上强化了履职保障,但对检察系统外的主体约束力不足、强制性不够,导致调查取证的范围受限。对此,检察机关在实践中要不断探索创新取证方式,如发挥技术手段的助力作用,建立公益诉讼指挥中心统一调度区域资源力量等;继续积极主动、深入开展相关理论研究和专题研讨,推动通过立法明确检察机关开展调查取证时可以采用的手段和措施、行使调查权时的程序设计和行为后果、有关单位和个人的配合义务,健全与调查强度相匹配的举证责任等。

关于提升检察建议刚性的问题,2017年修订的行政诉讼法正式将检察建议作为行政公益诉讼的重要履职手段。相较于其他类型检察建议,行政公益诉讼检察建议作为诉前程序,有诉讼程序作为保障。从整体上看,绝大部分行政公益诉讼检察建议都得到了有效履行,行政公益诉讼案件也大都解决在诉前阶段。要进一步加强与行政机关的沟通,完善协作机制,探索对检察建议回复落实情况进行督查督办,确保检察建议得到确实落实和履行。同时,要持续加强检察建议质量建设,最高检已在全国范围内组织评选出10份精品优秀公益诉讼检察建议书和30份优秀公益诉讼检察建议书,充分发挥优秀检察建议的示范引领价值,激励并督促公益诉讼检察人员以求极致的态度持续提升法律文书标准化、规范化水平。

陶国中:关于“诉前”与“诉讼”的关系。“诉前”是围绕“诉讼”开展的。一方面,“诉前”是“诉讼”的必经程序。通过诉前的调查,为诉讼做好充分准备。同时,结合中国国情特点,从灵活性和实效性出发,坚持效率优先,尊重行政权自治,设置磋商、检察建议等形式,推动行政机关自我纠错、依法行政,有效保护受损公益。另一方面,“诉讼”是“诉前”的有力保障。对于诉前解决不了的问题,通过提起诉讼,以诉的确认为“诉前”提供刚性支持。“诉前”与“诉讼”二者有机结合构成具有中国特色的检察公益诉讼制度。

在完善检察公益诉讼诉前程序中,须重点关注检察机关的调查权和检察建议问题。

其一,关于调查权的保障问题。检察机关的调查取证是认定违法事实、确定公益损害的重要方式,保障调查权是高质效办案的关键,可以从两个方面给予保障。一是赋予检察机关更加丰富的调查手段。《人民检察院公益诉讼办案规则》虽然赋予检察机关7种具体调查方式,但无法完全满足检察公益诉讼办案的实际需要。江苏省人大常委会赋予检察机关先行登记保存取证制度,即“检察机关自行调查核实的,······(二)向有关单位和个人收集涉案证据材料,对可能灭失或者以后难以取得的证据,经检察机关负责人批准,可以先行登记保存,并在五个工作日内作出处理决定”。该制度经实践证明具有较好效果,可以在立法中吸纳完善。同时,可以考虑赋予检察机关查封、扣押、冻结财产等强制性措施,以便在开展国有财产保护等特定领域办案中,有效查明公益损害事实。二是加大对调查措施的保障力度。除对拒不配合单位和人员向人大、监察机关、上级主管部门通报外,还应赋予司法警察在特定情形下的紧急处置、使用警械等权力。

其二,关于提升检察建议刚性问题。首先,着力提高检察建议的质量。检察建议要做到格式规范、语言准确、说理充分。特别是说理部分,要阐明事实、阐明法理、讲明情理。因为行政机关分工更为精细、专业性更强,检察建议只有充分、严谨、全面论述行政机关未依法履职的事实,才能获得被监督对象的认可和尊重,才能提升检察建议的刚性。其次,落实好跟进监督机制。检察建议一发了之,自然不会有刚性。要跟进监督,对于整改不到位、拖延整改、敷衍整改、“纸面”整改的,及时提起诉讼,通过诉讼保障检察建议的刚性。再次,增强检察建议外在保障。可以通过抄送上级主管部门、同级人大、纳入法治政府考核等方式,增强检察建议的刚性。

王周户:在诉前程序中,一方面,检察机关要完整构成一个公益诉讼案件的系列程序行为,包括在分析把握案件线索来源基础上按照立案标准进行立案、调查取证、审查等;另一方面,检察机关要履行督促改正、发出检察建议等职责以期达到监督目的。因此,对于诉前程序的认识和理解要把握以下要素:一是诉前程序与诉讼程序同样属于司法程序,因为诉前程序是检察机关行使检察权和履行法律监督职责的过程;二是诉前程序既为检察权的行使提供相应的必要法律保障,同时也对检察权进行相应的约束和限制;三是诉前程序属于独立的法律程序,既是检察机关提起诉讼前的必经程序,检察机关不可放弃或者随意处置,同时诉前程序并不必然引发诉讼程序;四是诉前程序是以检察机关行使检察权直接进行法律监督为主导,主要构成法律监督机关与被监督者之间的双方关系,而提起诉讼是以审判机关行使审判权为主导,形成了三方关系,检察机关既借助于审判机制维护国家利益和社会公共利益以及实现法律监督职责,也要对审判活动进行监督。

诉前程序具有司法性以及相应的法律地位,检察机关在诉前程序中进行的调查取证属于对检察权的行使,因而被调查对象应当服从而不得拒绝,否则应该视为构成妨碍司法公务行为。至于检察机关在调查取证过程中能否有权采取查封、扣押等措施,目前尚有争议,但就作为检察机关法律监督对象的行政机关而言,有些行政机关依法拥有采取查封、扣押等执法强制措施的权力,而作为法律监督机关的检察机关却不能拥有采取相应措施的权力,似乎有待进一步商榷。

检察建议是检察机关在诉前程序中基于法律监督职能依法行使检察权的一种行为方式,毫无疑问应当赋予检察建议相应的法律地位及其效力。因此,在提升检察建议的刚性方面,既要规定收到检察建议的单位应当在确定期限内进行回复,还要对逾期不予回复的,规定追究有关负责人的法律责任。

(全文共五个问题，现摘发前三个问题，全文见《人民检察》2023年第21期)