【三人谈笔谈】陈凤超 顾雪飞 申国军 :贯通推进“三个管理”的核心要义与机制完善

编者按:2024年12月,《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》发布,强调健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制。更加注重业务管理、案件管理、质量管理,把“高质效办好每一个案件”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。围绕如何一体抓实“三个管理”,本刊邀请专家进行深入探讨。限于篇幅,仅推送前三个问题的研讨,全文见《人民检察》2025年第1期。

特邀嘉宾

陈凤超

(天津市人民检察院检察长)

顾雪飞

(山东省人民检察院检察长)

申国军

(最高人民检察院案件管理办公室主任)

问题一:一体抓实“三个管理”对检察管理提出了哪些新的目标和要求?

人民检察:《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》强调取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核,更加注重业务管理、案件管理、质量管理(以下简称“三个管理”)。“一取消三不再”后,在检察管理方面需要转变哪些观念?一体抓实“三个管理”对检察管理工作提出了哪些新的具体目标与实践要求?

陈凤超:检察管理是检察工作中的关键环节,对高质效监督办案发挥着至关重要的作用。检察机关始终高度重视管理工作,在实践中不断探索创新、发展完善,形成了独具特色的检察管理模式,构成中国特色检察制度的重要组成部分。最高人民检察院党组提出“一取消三不再”,强调一体抓实“三个管理”,着力破解制约监督办案的制度性障碍,是对检察管理模式的构建和重塑,是检察管理的一次自我革命,为检察工作长远科学发展奠定了基础,具有重大现实意义。

检察管理是一个综合性概念,既包括对人、财、物、案等全要素的管理,也包括对检察决策实施状况和监督办案情况的管理。“三个管理”抓住检察履职的关键,从宏观、中观、微观三个层面对检察管理系统把握、一体谋划,将管理的价值聚焦到高质效办好每一个案件和案件的每一个环节上,推动检察工作回归高质效履职办案本职本源。

一体抓实“三个管理”,首先要以正确的政绩观为引领,推动管理理念更新变革,以科学的理念指导检察管理方式创新。近年来,天津市检察机关坚持以理念变革推动检察管理创新,提出将管理模式由“诊病式”向“治病式”转变,2024年进一步深化对检察管理的规律性认识,提出“效能管理”,有效提升了管理的科学性和实效性,形成了有益经验。

其次,更加注重系统管理,发挥检察一体化优势,在管理全局中明确各级检察院管理职责,省级检察院重在抓好检察管理思想、观念、原理上的制度体系设计,基层检察院注重发挥基层创新,加强对科学管理的探索实践。此外,建立科学的管理体系,找准检察长、分管副检察长、部门负责人以及案件管理检察部门等各主体在“三个管理”中的职责定位,建立系统完备的制度体系。

顾雪飞:“一取消三不再”是着眼推进检察工作高质量发展、更好服务中国式现代化作出的重大调整、重大变革,对于聚焦法律监督主责主业、回归高质效履职办案本职本源,具有重要的指导意义和实践价值。

理念是行动的先导。深化“三个管理”,首先要从理念上实现“三个转变”。一是管理导向从依赖数据考核向推动依法全面充分履职转变。改变以往“盯着数据干”“围着排名转”的惯性思维,转向更加注重推动履职的全面性、充分性和规范性,引导检察官在依法规范办案的基础上,主动担当作为,充分履行各项法定检察职责,更好促进检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。

二是管理维度从宏观态势为主向宏观与微观并重转变。坚持把宏观案件质效分析与微观案件质量评查有机结合,审查发现个案办理中存在的普遍性、典型性问题,强化类案问题系统治理,推动业务管理高质效开展。

三是管理重心从简单关注数据升降向全面推动质效提升转变。“三个管理”对业务数据的精准分析、深层分析和动态分析提出了更高要求,即将从政治上着眼、从法治上着力落得更细更准更实,将会商研判的重点从数据分析转到对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的质效分析研判上来,深挖数据变化背后的根源,为高质效履职办案提供更加科学全面的参考和依据。

申国军:“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”是最高检落实党中央关于整治形式主义、为基层减负的部署要求,构建符合我国国情和检察实际的管理制度,顺应检察工作发展、回应基层期待的重大决策,旨在引导各级检察机关、广大检察人员树立和践行正确政绩观,进一步聚焦法律监督主责主业,回归高质效履职办案本职本源,朝着习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的方向不懈努力。

“三个管理”的提出,进一步要求检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理,转到对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判上来,把宏观案件质效分析与微观案件质量评查有机结合起来。这种转变的要求不仅仅是简单的管理方式方法的转变,更是管理理念观念的转变。2024年初,最高检出台《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》,是落实习近平总书记“破立并举、先立后破”的改革方法论要求,着眼长远,为“一取消三不再”先行确定的立“新”之策,对于一体抓实“三个管理”具有重要意义。该意见明确要求加快推进检察业务管理理念现代化,提出“五个坚持”,即坚持从政治上着眼、从法治上着力,坚持案件管理与办理并重,坚持目标导向与问题导向并举,坚持业务管理与指导衔接,坚持管案与管人结合。“三个管理”的提出,是检察工作向前发展的必然要求,也是对检察管理工作新的更高要求。

首先,从管理体系来说,要分层分类推动建立检察业务全院、全员“大管理”格局。着力建构以检察长和检察委员会的宏观管理为统领、办案部门的自我管理为基础、案件管理部门的专门管理为枢纽、相关部门的协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系,这是推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行的重要保障和基础。

其次,从管理内容来说,要一体强化办案部门的个案流程管理与实体管理。完善办案部门在办案中管理、管理中办案的机制,确保每一个案件、案件的每一个环节都要有管理,一体加强办案流程管理和实体管理,防止出现管理真空。

再次,从管理范围来说,要整体深化宏观办案质效分析与微观质量评查,把数据宏观分析功能与微观案件评查紧密结合起来,发挥好检察管理现代化整体效能。

问题二:如何准确理解和把握“三个管理”之间的关系?

人民检察:业务管理、案件管理、质量管理分别包含哪些内容?如何准确理解和把握“三个管理”之间的内在联系?如何推动“三个管理”在实践中相互衔接、相互贯通?

陈凤超:业务管理主要指对检察履职情况整体的把握和宏观上的调控,目的是确保检察机关正确履行宪法法律赋予的职责,保持检察工作与党和国家政策的一致性。案件管理主要指对案件办理的程序、实体等方面的系统性管理和规范,目的是保证检察权规范有序运行,高质效办好每一个案件,实现实体正义和程序正义,在案件办理上达到政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。质量管理主要指对个案办案效果的评鉴,目的是确保办理的所有案件质量合格,是检察管理工作中的底线。

“三个管理”辩证统一于“高质效办好每一个案件”上,统一于人民群众对检察机关履职情况的感受上。人民群众对检察机关的履职情况的感受既立足在个案效果上,同时又不限于个案效果,是以个案效果为基础的履职情况在政治层面、法律层面、社会层面的综合感知。而“三个管理”的对象和内容也包括了检察机关整体层面的履职和个案层面的履职,“三个管理”目的都是为了促进检察机关更好履行宪法法律赋予的职责,更好维护社会公平正义。在内在逻辑上,“三个管理”各有侧重、彼此关联、功能互补,共同组成了检察科学管理体系。其中,业务管理是关键,业务管理所需要的基础数据、信息、情况需要由案件管理和质量管理提供,业务管理中制定的政策和措施需要通过案件管理和质量管理去实现;案件管理是检察管理的基础、核心,是中观层面的管理,具有承上启下的作用,是业务管理的支撑,同时,又是业务管理的有效执行途径,案件管理的优化是提升案件质量的第一选项;质量管理是检察管理中的底线,以特定案件的质量评查、责任追究保证所有案件质量合格,质量管理也是对业务管理和案件管理效果的检验。只有将“三个管理”相互衔接、相互贯通才能更充分地发挥检察管理体系的整体作用,实现效能管理。

顾雪飞:科学厘清“三个管理”的具体内容,是准确理解三者之间内在联系的基本前提。“三个管理”分别从宏观、中观、微观层面构成检察管理的三层结构。业务管理侧重“宏观”,强调“大管理”格局,突出分析研判、掌握动态、把握趋势、查找问题、研提对策、改进工作的功能,要求加强业务指导,服务科学决策,是全面准确落实司法责任制的重要保障。案件管理侧重“中观”,通过对案件进行流程、实体等全方位管理,强调对检察权依法规范公正高效廉洁运行的监督管理,推动把司法责任制落实到每一个案件、每一个办案环节、每一个办案组织、每一名检察官,着力解决履职办案中影响公正司法的问题。质量管理侧重“微观”,强调对个案质量的具体管理和把控,贯穿于案件办理全过程。要求既抓好案件审查、认定、处理等环节,又抓好案件质量检查评查和司法责任认定追究,推动办案实体、程序、效果有机统一。

“三个管理”既各有侧重,又有机联系,构成全面、完整的检察管理体系。首先,案件管理和质量管理要以业务管理为宏观指引。业务管理涉及检察业务的整体规划和布局,体现一定时期、一定范围、一定领域内检察业务运行的趋势、规律和特点,为有效开展案件管理和质量管理提供针对性、精准性、方向性的宏观指引。案件管理和质量管理直接回流、关联和作用于业务态势运行,影响业务管理的决策指导。

其次,业务管理和质量管理要以案件管理为基本抓手。业务管理最终通过具体的案件管理来落到实处,通过案件管理将全面准确落实司法责任制各项要求,贯穿办案的全过程、各环节,监督保障案件实体、程序和效果,减少业务管理中的问题、异常,防止质量管理中出现问题案件,进而进入司法责任追究惩戒程序。

再次,业务管理和案件管理要以质量管理为基础保障。案件质量是检察履职办案的生命线,质量管理在整个检察管理中处于基础保障地位,业务管理和案件管理以宏观、中观贯穿微观,质量管理以微观促进宏观、中观,三者交互作用、同向发力,对检察业务工作进行规划、协调、监督,推动不断提升司法办案规范化水平,服从服务于减少质量问题、提升办案质效,有机统一于“高质效办好每一个案件”的要求,聚焦聚力于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标。

申国军:业务管理、案件管理、质量管理,三者各有侧重、相辅相成、不可或缺,是检察业务管理实现螺旋式上升的现代化管理模式。业务管理是方向,注重抓宏观、趋势,侧重于“谋全局”。即通过数据统计分析等管理手段,围绕党和国家工作大局、检察工作全局,研究检察业务发展的趋势、规律、特点,加强业务指导,服务科学决策,是全面准确落实司法责任制的重要保障。案件管理是基础,注重抓条线、类型、领域,侧重于“部门的案件管理”,即各业务部门既要对条线进行纵向管理,也要对重点案件类型、重点办案领域进行横向管理,纵横结合、条块结合,立足解决突出问题,推动把司法责任制落实到每一个条线、每一个办案组织、每一个办案领域。质量管理是要求,注重抓质量,侧重于“个案管理”,即运用流程监控、案件质量检查、案件质量评查等方式,对在办案件和已办结案件的审查、认定、处理等各环节进行监管、检查,促进办案实体、程序、效果有机统一;抓好司法责任认定追究,推动把司法责任制落实到每一个案件、每一个办案环节、每一名检察官,做实有权必有责、有责要担当、失责必追究。“三个管理”是全方位、立体化管理模式,应当从业务、案件中来,再回到具体业务、案件中去。通过办案质效分析研判、开展质量检查评查等发现业务工作中存在的问题,提出针对性意见指导具体办案实践,进而推动业务工作“纠偏”“修正”,不断向前探索、向上发展,最终实现“高质效办好每一个案件”。

问题三:“三个管理”实践中面临哪些难题,如何解决?

人民检察:在推进“三个管理”过程中,可能面临哪些难题?如何加强相关问题的研究,完善相关工作机制,破解瓶颈问题?

陈凤超:在新旧观念更新、管理模式迭代之际,各地检察机关存在管理抓法不一、制度建设不统一、管理创新举措指向性不明等问题,特别是旧的观念如果不彻底转变,具体管理措施的针对性和实效性都无法提高,在具体管理实践中往往容易陷入对过去理念指引下的管理方式的路径依赖,甚至导致管理的目标和管理的方式错位,管理效能无从谈起。此外,在构建新的符合科学发展的“管理大厦”过程中,对管理人才的培养和重视不够,管理的知识培训、实践指导体系没有及时有效建立起来,适应检察管理工作需要的懂管理、会管理、善管理的管理队伍建设成为一个亟待重视和破解的难题。

一是进一步凝聚思想共识,深悟“三个管理”要义。“三个管理”是对新的检察管理模式的构建,符合中央精神、符合司法规律、符合基层期待,在理念上是深化创新,要求坚持有破有立、破立结合。破的是旧的管理制度,以及头脑中的思维、观念和认识;立的是下一步管理方向、目标。要进一步更新管理理念,将思想统一到最高检新的管理要求上来,破除一切与新的管理要求不相适应的旧的理念认识和管理方式。在新的管理理念指引下,要坚持正确政绩观,进一步明晰抓实高质效办案是核心,落实和完善司法责任制是主线,案件质量检查评查和司法责任追究惩戒是抓手。

二是加强检察管理基础理论研究,推动管理模式更新。立足于我国检察工作实践基础上的检察管理理论创新是十分重要的课题,理论创新的质量对检察管理模式的更新具有至关重要的作用。当前,应加强检察管理基础理论研究,特别是立足于系统观念指引下,对处理好各种管理方式之间的关系、提升管理的视野格局和效能等内容的研究。

三是高度重视管理队伍培养,提升管理素质能力。检察管理是一门理论和实践兼备的科学,应加强对检察管理精品课程的研发,包括管理理念内涵解读与指导、具体管理措施高质效的示范指引等方面。不仅加强宏观理念上的培训,同时注重微观管理实践的示范指引,加强管理的实践示范引领,营造管理的氛围,用管理理念引导工作开展、管理体系建设,打造流程顺畅、责任明确的管理链条,促进各管理主体各负其责、严负其责。

顾雪飞:“三个管理”作为检察管理体系建设的新课题,在推进实践中,要不断发现问题、解决问题,促进完善提升。目前,山东省检察机关推动深化“三个管理”总体顺利,但也面临一些问题。一是管理信息传递不够充分,可能短期内局部出现“干什么”“怎么干”不够清晰等状况;二是配套制约机制不足,一些单位、部门和个人一定程度上可能出现“懈怠”“躺平”等行为;三是各部门、各条线管理的手段不一、标准不一、强度不一,可能出现边界模糊、权力交叉、管理重复等问题,影响管理实际效果。

针对这些问题,山东省检察院党组认真研究谋划,积极完善落实机制,努力推动问题有效解决。一是明晰工作目标任务,解决“干什么”的问题。紧紧围绕党和国家工作大局、检察工作全局,认真贯彻“高质效办好每一个案件”基本价值追求,根据上级检察机关重点任务部署,细化转化为具体管理要求,明确“规定动作”“自选动作”“特色动作”,做到目标科学合理、任务具体明确、措施务实可行、作用务实高效,实行清单式推进、项目化管理、销账式落实,牵引检察业务工作高质量发展。

二是完善相关配套制度,解决“怎么干”的问题。明确“三个管理”中的责任主体和权责边界,进一步理顺领导决策层面的宏观管理、案件管理部门“集约管理、牵头抓总”的专门管理和办案部门“分工管理、守土有责”的自我管理之间的衔接、协作,厘清检察长、部门负责人、检察官等具体管理职责,推动形成管理合力。进一步构建更加完善的办案标准和案件质量指引,健全一体抓实“三个管理”的“正负面清单”,加强对检察业务运行的正向激励与负向约束。

三是加强检察一体化管理,解决“干得好”的问题。坚持党组统揽,强化检察长、检察委员会对检察业务的全面管理,对重大检察办案的决策、指导和监督,对重点业务管理工作的指导、调度。上级检察院健全统一指导、监督、协调的一体化检察管理运行机制,广泛开展案例培育、优秀案件评选和品牌创建等系列活动,激励创先争优;用好提级评查、交办督办、调度通报等手段,纠正和防止有的单位、部门和个人的“懈怠”“躺平”行为。同时,将发现的办案程序、实体等方面质量问题具体落实到人,确保见人见案见责任,提高管理刚性。

申国军:自“一取消三不再”“三个管理”提出以来,检察机关及法学理论界对于“三个管理”的理论研究尚不够深入,实践中的配套机制也亟待完善。在具体的推进过程中,可能会面临管理理念难以转变、管理方式不够科学、管理路径尚未明晰等一系列问题,实践中需要重点抓好以下几项工作:

一是统一思想,切实转变管理理念、管理机制。理念的转变并非一朝一夕之事,而是在对既有观念的深刻反思、持续的理论学习及广泛的实践检验之上,实现观念体系的根本性变革。“三个管理”最重要的是管理理念的转变,要将检察管理从过于简单的数据管理切实转变到更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来。取消不必要、不恰当、不合理考核,不是不考核,更不意味着“躺平”,是引导检察干警把工作重心放到“高质效办好每一个案件”。各级检察机关、各业务条线及案件管理部门的任务没有减轻而是更重了。应进一步统一思想,切实转变管理理念、管理机制,把主责主业聚焦在法律监督上,聚焦到高质效履职办案本职、本源上,持续做实高质效办好每一个案件,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二是抓好落实,构建全方位、立体化检察业务管理组织体系。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》明确提出,着力构建检察长和检察委员会宏观管理为统领、业务部门自我管理为基础、案管部门专门管理为枢纽、相关部门协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系。《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》将“健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制”单列,提出完善业务研判、指导、评价体系,健全案件质量检查评查制度等举措。各地应从推进“三个管理”的高度,落实构建全方位、立体化检察业务管理组织体系的具体举措,确立“全员参与、权责明晰,人人有责、人人尽责”的“大管理”格局,形成“三个管理”的合力。

三是加强研究,明确落实“三个管理”的具体要求和实现路径。各地检察机关应加强对“三个管理”的理论研究,深入剖析其内涵、特点、规律及工作机制,形成系统的理论框架和知识体系,为具体实践提供理论指导。结合各地具体实际,积极探索和实践“三个管理”的具体要求和实现路径,不断总结经验,形成具有可操作性和可复制性的管理模式。切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来,更加注重对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判上来,更加注重落实和完善司法责任制上来,推动检察管理提质增效。