最高人民检察院第三十一批指导性案例解读

　　为保障特殊群体诉权的实质平等,保护其合法权益,2021 年 12 月 23 日,最高人民检察院发布 5 件民事支持起诉指导性案例。为了便于司法实践中 准确理解和参照适用,现对该批指导性案例的有关 情况进行解读。

　　一、发布第三十一批指导性案例的背景与目的

　　(一)发布背景

　　检察机关支持起诉制度是人民检察制度的重要组成部分,可追溯至陕甘宁边区人民检察制度初创时期。民事诉讼法从 1982 年试行、1991 年正式施行至今,均把支持起诉作为一项民事诉讼制度予以明确规定。检察机关支持诉讼能力偏弱的民事主体向法院提起民事诉讼,维护其合法权益,对于切实保障民事主体诉权平等发挥了重要作用。长期以来,检察机关通过支持起诉制度,为寻求诉讼救济的弱势群体提供无偿法律帮助,彰显了制度优势和人文关怀,保障了实质意义上的诉权平等。2020 年,全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546 件,其中提出支持起诉意见 24355 件。编发民事支持起诉指导性案例,既是贯彻最高检党组部署要求,回应全国人大代表意见建议的重要举措, 也是满足新时代人民群众司法需求,贯彻实施民法典的重要体现。

　　(二)发布目的

　　一是为各地民事检察部门办理民事支持起诉案件提供指引。民事诉讼法第十五条规定较为原 则,对检察机关支持起诉的范围、程序、介入民事诉 讼程序的程度等缺乏明确具体规定,各地检察机关探索适用支持起诉制度时存在不统一、不规范的问 题,亟须发布指导性案例予以指引。二是推动提升基层民事支持起诉工作。民事支持起诉案件绝大多数集中在基层,但基层检察人 员配备、队伍专业能力等有待加强。通过发布民事 支持起诉指导性案例,推广各地检察机关开展支持 起诉工作积累的成功经验,促进基层检察机关提升 开展民事支持起诉工作的专业水平。三是强化普法宣传,帮助更多弱势民事主体依法维权。近年来,民事支持起诉案件数量逐年递增,初步达到一定规模,但因宣传总结不够等原因, 社会公众对这项工作了解不多,众多需要支持起诉制度救济的民事主体不知晓该项制度。通过制发指导性案例开展普法宣传,有利于帮助更多民事主体特别是弱势群体拿起法律武器维护自身合法权益。

　　二、第三十一批指导性案例的理解与适用

　　(一)李某滨与李某峰财产损害赔偿纠纷支持起诉案(检例第122 号)

　　1.该案要旨及指导意义。因监护人侵害智力残疾的被监护人财产权,智力残疾人士诉请赔偿 损失存在障碍而请求支持起诉的,检察机关可以 围绕法定起诉条件协助其收集证据,为其起诉维 权提供帮助。在支持起诉程序中,检察机关应当 依法履行支持起诉职能,保障当事人平等行使诉 权。该案从三个方面进一步阐明了指导意义:一 是检察机关应依法履行支持起诉职能,保障残疾人等特殊群体平等行使诉权;二是被监护人的财产权受到监护人侵害,法院以诉讼请求不具体为由未予受理的,检察机关可以依申请支持其起诉;三是检察机关应综合运用协助收集证据、协调提供法律援助等方式,为智力残疾人士起诉维权提供帮助。

　　2.理解和适用中的重点问题。(1)准确理解支持起诉的内涵。民事诉讼法第十五条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”民事支持起诉的要义是支持受损害的单位或者个人起诉,特别是支持特殊群体能够通过行使诉权获得救济,保障双方当事人诉权实质平等。支持起诉的对象包括但不限于未成年人、家暴受害人、老年人、残疾人、消费者、进城务工人员等群体。需要指出的是,民事支持起诉并非代替当事人行使诉权,检察机关不能独立启动诉讼程序;民事支持起诉不是保证当事人胜诉,当事人能否胜诉由法院审理后作出认定。与履行公诉职能不同,民事支持起诉一般以当事人申请为主;检察机关协助当事人围绕法定起诉条件收集证据,而非仅收集对一方当事人有利的证据;除具有重大社会影响或者法律意义的案件外,检察机关一般不派员出席法庭;必要时,检察机关派员出庭宣读支持起诉意见书,但不参与举证、质证等其他庭审活动。当事人享有完整的诉讼权利,可以自由处分。当事人撤回起诉的,支持起诉程序自行终结,检察机关无须撤回支持起诉意见。

    (2)准确理解支持起诉的适用条件。检察机关支持起诉原则上以有关行政机关、社会团体等单位履职后仍未实现最低维权目标为前提条件。公安机关、人力资源社会保障部门、残联、妇联、消费者协会等单位负有维护特殊群体合法权益的职责。 现代司法机制因其专业性,特殊群体起诉维权时难免遇到一些障碍。与司法解决纠纷途径相比,行政解决纠纷途径具有主动性、倾向性、实质性等特点, 便于特殊群体维护自身权益。作为法律监督机关, 检察机关并非对所有案件都直接履行支持起诉职责,而是应先通过与有关单位积极协调,促请有关单位主动履职。如果有关单位履行职责遇到了问题和困难,当事人受到侵害的权益未得到弥补的,检察机关再支持起诉。

　　(3)协助智力残疾人士等特殊群体收集证据,应当围绕法定起诉条件进行。依照民事诉讼法相关规定,原告起诉必须符合法定条件。不符合法定条件的,法院不予受理。智力残疾人士等特殊群体囿于年龄、智力、精神状况等原因的限制 ,难以独立、充分地围绕法定起诉条件收集证据 ,提出诉讼请求。在支持起诉程序中,检察机关可以通过提供法律咨询,加强释法说理,引导智力残疾人士等特殊群体自行收集证据;智力残疾人士等特殊群体无法自行收集的,检察机关可以依法协助其收集确定当事人具体诉讼请求、证明原被告与案件争议事实存在关联并符合起诉条件的相应证据。

　　(二)胡某祥、万某妹与胡某平赡养纠纷支持起诉案(检例第 123 号)

　　1.该案要旨及指导意义。老年人依法起诉要求成年子女履行赡养义务,缺乏起诉维权能力的, 检察机关可以依老年人提出的申请,支持其起诉维权。支持起诉的检察机关可以运用多元化解纠纷机制,修复受损家庭关系。案件办结后,可以开展案件回访,巩固办案效果。在要旨的基础上,该案从三个方面进一步阐明了指导意义:一是运用多元化解纠纷机制,修复受损家庭关系;二是老年人缺乏起诉维权能力的,检察机关可以支持老年人起诉;三是积极开展案件回访,巩固办案效果。

　　2.理解和适用中的重点问题。(1)妥善处理支持老年人起诉追索赡养费案件。赡养老年人既包括经济帮助,也包括亲情慰藉,二者缺一不可。检察机关在办理该类家事纠纷案件时,应把化解矛盾、消除对立、修复受损家庭关系作为价值追求,与司法行政机关、村委会、居委会及人民调解组织等紧密合作,共同发力,将多元化解纠纷机制贯穿于支持起诉工作始终。诉前,要找准纠纷症结所在, 做到有的放矢;要丰富调解方法,做到耐心、细心、 诚心;要坚持法律的规范作用与道德的教化作用相结合,做到法理情兼顾。当事人未能达成和解协议诉至法院的,检察机关应积极配合法院开展诉讼调解工作。(2)办理家事纠纷案件时,应注重巩固办案效 果。赡养关系因具有持续性特点,赡养纠纷一般难 以一次性解决。新矛盾、新问题的出现可能会造成 被修复的家庭关系再次破裂,致使老年人的亲情慰 藉难以满足,从而产生新的诉讼。因此,在办理此 类案件时,既不能一诉了之,也不能将生效裁判文 书束之高阁,而要持续关注并巩固办案效果。检察 机关应灵活采取电话回访、实地回访、联合回访等 形式,跟踪了解生效裁判执行情况和当事人家庭关 系现状,及时化解新矛盾、解决新问题,减少当事人 家庭关系再次破裂的可能性。

　　(三)孙某宽等 78 人与某农业公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案(检例第 124 号)

　　1.该案要旨及指导意义。劳动报酬是进城务工人员维持生计的基本保障,用人单位未按照国家规定和劳动合同约定按时足额支付劳动报酬的,检察机关应当因案制宜,通过督促人力资源社 会保障等单位履职尽责、支持起诉、移送拒不支付 劳动报酬罪线索等方式保障进城务工人员获得劳动报酬。该案从三个方面进一步阐明了指导意义:一是因案制宜,妥善解决欠薪问题;二是依法履职,切实保护劳动者的合法权益;三是加强配 合,保障进城务工人员获得劳动报酬的同时,服务 保障企业发展。

　　2.理解和适用中的重点问题。(1)准确区分欠薪行为的性质。为了保障进城务工人员按时足额获得劳动报酬,国务院制定并公布了《保障农民工工资支付条例》,相继出台了进城务工人员工资专用账户、工资保证金、欠薪失信联合惩戒对象名单管理等配套政策。刑法修正案(八)规定了拒不支付劳动报酬罪,加大了对恶意欠薪行为的打击力度。检察机关在履行职责中发现欠薪线索的,应当区分欠薪行为的性质,因案制宜, 妥善解决进城务工人员欠薪问题。对于恶意欠薪,可能涉嫌拒不支付劳动报酬罪的,应当将犯罪线索移送公安机关立案侦查。对于欠薪行为未构成犯罪的,可以协调人力资源社会保障部门履职尽责。对人力资源社会保障等职能部门履职后,进城务工人员仍未能获得劳动报酬的,检察机关应当在尊重进城务工人员意愿的前提下, 依法支持其起诉维权。

　　(2)注重统筹兼顾。面对拖欠进城务工人员工资案件,一方面,进城务工人员因欠薪生活陷入 困境,另一方面,企业因经营管理、政策调整、市场 变化、疫情影响等因素暂时无力支付进城务工人 员工资,对此,检察机关要统筹兼顾好保障进城务工人员获得劳动报酬与保障企业发展之间的关 系,既要依法保护进城务工人员的合法权益,也要 服务保障企业发展。检察机关在履职过程中,可 以运用多元化解纠纷机制,做好矛盾化解工作,引 导进城务工人员与企业共渡难关,避免讨薪极端 事件的发生,影响企业生产经营。同时,加强与人 力资源社会保障、财政等部门的协作配合,多渠道 为进城务工人员提供救助,比如通过调用应急周 转金的方式,先行垫付企业拖欠进城务工人员的 部分工资,在为进城务工人员提供基本生活保障 的前提下,为企业恢复正常经营提供缓冲期,服务 保障企业发展。

　　(四)安某民等80人与某环境公司确认劳动关系纠纷支持起诉案(检例第125号)

　　1.该案要旨及指导意义。劳动者要求用人单位补办社保登记、补缴社会保险费未果的,检察机关可以协助收集证据、提出支持起诉意见,支持劳动者起诉确认劳动关系,为其办理社保登记、补缴社会保险费提供帮助。 在要旨的基础上,该案从两个方面进一步阐明了指导意义:一是劳动者提出补办社保登记、补缴社会保险费未果的,检察机关可以支持其起诉确认劳动关系; 二是检察机关应协助劳动者收集证据,为其起诉维权提供帮助。

　　2.理解和适用中的重点问题。(1)涉补办社保登记、补缴社会保险费案件的处理宜以社会保险行 政部门履职尽责为主。依照现行法律规定,劳动者 不能直接诉请用人单位补办社保登记、补缴社会保 险费。社会保险费征收是行政征收行为,依照社会 保险法的规定,用人单位不办理社会保险登记、未按时足额缴纳社会保险费的,社会保险行政部门有 权责令用人单位履行义务并对其进行处罚。劳动 者认为社会保险机构不依法办理社会保险登记,可 以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。国务院《社会保险费征缴暂行条例》对此也作出了规定。 对此类案件,检察机关应当先行协调社会保险行政部门处理,并宜以社会保险行政部门履职尽责为主,以检察机关支持起诉为辅。需要注意的是,在未订立书面劳动合同的情形下,生效裁判文书并非劳动者办理社保登记、补缴社会保险费的必要条件;劳动者与用人单位不存在劳动争议的,缓缴协议、补缴欠费凭证、社会保险费征收机构责令补缴时出具的相关文书等均可以作为劳动者补办社保登记、补缴社会保险费的依据。

　　(2)如何理解检察机关在诉讼中支持起诉。理论界、实务界对检察机关在诉讼中支持起诉的做法存有不同看法。从司法实践看,绝大多数支持起诉案件是在诉前办理的。笔者认为,虽然检察机关支持起诉原则上在诉前提出,但是检察机关在诉讼中支持当事人起诉符合立法精神,不违反法律规定。主要理由是:一是当事人在诉讼中可能丧失获得司法救济的机会。依照民事诉讼法相关规定,原告向法院起诉,应当提供符合起诉条件的相应证据。法院立案后发现不符合起诉条件的,裁定驳回原告的起诉。因此,因无法独立、充分地围绕法定起诉条件收集证据,当事人在诉讼中亦可能丧失获得司法救济的机会,难以实现诉权实质平等,检察机关有支持起诉的必要。二是保护国家利益和社会公共利益的需要。对法院已经受理的涉及国家利益、社会公共利益等重大影响的案件,检察机关通过协助当事人收集证据、提出支持起诉意见、出席法庭宣读支持起诉意见书等方式支持当事人起诉是保护国家利益和社会公共利益的应有之义。需要强调的是,检察机关支持起诉适用的条件、遵循的原则等在诉前、诉中是一致的。

　　(五)张某云与张某森离婚纠纷支持起诉案(检例第126号)

　　1.该案要旨及指导意义。反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任,检察机关应当加强与公安机关、法院、工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、居民委员会、村民委员会等单位、 组织的协作配合,形成维护家庭暴力受害人合法权益的合力。在充分尊重家庭暴力受害人真实意愿的前提下,对惧于家庭暴力不敢起诉,未获得妇女联合会等单位帮助的,检察机关可依申请支持家庭暴力受害人起诉维权。在要旨的基础上,该案从两个方面进一步阐明了指导意义:一是加强协作配合,形成保护家庭暴力受害人的合力;二是尊重家庭暴力受害人真实意愿,依申请支持其起诉维权。

　　2.理解和适用中的重点问题。(1)加强与法院、公安机关、工会等单位协作配合。反对家庭暴 力是国家和全社会的共同责任。反家庭暴力法规 定了司法机关、行政机关、社会团体、群众性自治 组织等在反家暴工作中的责任与义务。检察机关 在履行职责中发现家暴线索的,应当先行协调相 关责任单位履职尽责。除做好家庭暴力受害人的法律帮助、心理疏导工作外,可以与民政部门联 系,将家庭暴力受害人安置到救助管理机构或者 福利机构提供的临时庇护场所,为其提供临时生 活帮助;可以引导家庭暴力受害人向公安机关报 案、向法院申请人身保护令,保护其人身安全;对 于施暴人涉嫌虐待犯罪的,可以引导家庭暴力受 害人向法院提起刑事自诉追究施暴人的刑事及附 带民事赔偿责任。检察机关应与相关单位协同联 动,在矛盾化解、案件线索移送、协调提供司法援 助、提供物质帮助等方面形成保护家庭暴力受害 人权益的合力。

　　(2)审慎支持当事人提起离婚诉讼。在司法实践中,离婚案件涉及子女抚养、财产分配等复杂问题,对夫妻感情是否确已破裂作出准确而恰当的判断也是一个难题。检察机关支持当事人提起离婚诉讼需要审慎,以免损害检察权威。原则上,除家庭暴力受害人外,检察机关不受理其他民事主体提出的支持提起离婚诉讼的申请。家庭暴力受害人申请支持起诉离婚的,检察机关应当在查明案件事实,充分尊重家庭暴力受害人真实意愿的前提下,综合考虑各方面因素,审慎作出决定。

　　（作者分别系最高人民检察院第六检察厅厅长;最高人民检察院第六检察厅检察官助理）