最高人民检察院第三十三批指导性案例解读

　　2022年2月14日,最高人民检察院发布了第三十三批指导性案例,共5件。这是检察机关第一次发布以社区矫正监督为主题的指导性案例。为准确理解适用该批指导性案例,现就相关重点问题进行解读。

　　一、发布第三十三批指导性案例的背景和意义

　　依法对社区矫正活动实行法律监督是检察机关的一项重要职责。近年来,特别是社区矫正法以及2020年最高法、最高检、公安部、司法部《中华人民共和国社区矫正法实施办法》(以下简称《实施办法》)实施以来,各地检察机关牢固树立双赢多赢共赢监督理念,全面履行监督职责,规范监督、加强办案,持续强化社区矫正检察工作,更加突出对交付执行、监督管理、收监执行、脱管漏管等社区矫正重点环节、重点领域的检察监督,促进将罪犯改造成为守法公民、向社会输出“合格产品”,最大限度降低社区矫正对象再犯罪比例,为保障国家的总体安全贡献检察力量。为进一步总结各地在社区矫正监督工作中的经验做法,充分发挥指导性案例的示范引领作用,提升监督能力、办案水平,指导各地进一步规范和加强社区矫正监督工作,在社区矫正法通过并公布两周年之际,最高检发布第三十三批以社区矫正监督为主题的指导性案例。

　　该批5件指导性案例,是最高检发布的刑事执行检察第二批指导性案例。总体来看,有以下四个特点:

　　一是体现依法全面监督理念。社区矫正法第8条规定,检察机关依法对社区矫正工作实行法律监督,《实施办法》第6条进一步明确列举了检察机关的8项监督职责。5件案例重点围绕这8项监督职责,不仅选取了相对传统的监督重点收监执行的监督案件,如社区矫正对象孙某某撤销缓刑监督案、社区矫正对象崔某某暂予监外执行收监执行监督案;还选取了社区矫正法中新增以及需进一步探索的监督案例,如社区矫正对象王某减刑监督案、社区矫正对象管某某申请外出监督案、社区矫正对象贾某某申请经常性跨市县活动监督案,既积极回应了社区矫正监督实践需要,又依法保障了社区矫正对象合法权益。

　　二是突出依法能动履职理念。与检察机关办理审查逮捕、审查起诉等案件相比,刑事执行检察更具有依法能动履职的特点。尤其是社区矫正法律监督工作,监督的阵地在“社区”,在人民群众身边,更需要检察机关增强大局意识、为民意识、责任意识,充分结合地区经济发展特色和人民群众需要等实际情况进行深刻思考,形成正确的法律监督理念,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,更加积极主动地全面履行监督职责,增强主动审查发现监督线索的能力,增强积极解决监督难点问题的能力,服务经济社会高质量发展、满足人民群众司法新需要。5件指导性案例中,有3件案例是检察机关主动履职发现,2件案例是社区矫正对象提出申请,通过检察机关积极作为切实解决实际困难,均具有很好的监督效果和指导价值。

　　三是体现刑事执行监督方式由办事向办案转变理念。当前社区矫正监督工作在监督办案过程中还存在监督标准不统一、调查核实不充分等薄弱问题,监督的刚性、精准度和权威性没有充分发挥出来,在一定程度上影响了监督的质效。针对当前各地在社区矫正法律监督工作中存在的薄弱环节,5件指导性案例均明确了调查核实方式和提出纠正意见的情形,细化程序启动、流转与终结步骤,适时探索了在社区矫正法律监督案件中采取公开听证等方式,提升监督的透明度和公正性。同时,指导性案例围绕监督中的难点问题,如针对撤销缓刑“情节严重的”情形、减刑“重大立功表现”、申请“跨市、县活动”等情形,明确了法律条款的理解与适用,增强指导的针对性和实效性,推动检察监督规范化、精准化。

　　四是体现双赢多赢共赢理念。在社区矫正工作中,检察机关与被监督机关目标一致,都是为了促进社区矫正顺利开展,社区矫正对象得到有效教育矫治,顺利融入社会,预防和减少犯罪。社区矫正工作涉及的部门较多,不仅包括社区矫正机构,还包括社区矫正对象所在的单位、妇联、未成年人保护组织等,且实际工作中,各级法院、公安机关等部门也需要参与其中。检察机关要坚持监督与支持并重,既认真履行法律监督职责,依法监督纠正社区矫正活动中的各类违法情形,也要在各级党委、政法委的领导下,支持配合相关部门依法开展工作,共同促进社区矫正规范开展,共同维护司法公正和法律权威。5件指导性案例均从不同侧面代表和反映了检察机关在社区矫正监督中,牢固树立双赢多赢共赢监督理念,充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧,自觉把刚性规定与灵活方式结合起来,最大程度发挥法律监督职能,展现最大诚意,构建良性互动关系,努力实现政治效果、社会效果、法律效果相统一。如社区矫正对象孙某某撤销缓刑监督案中,检察机关在纠正个案的同时,坚持开展溯源监督,全面梳理社区矫正中的普遍性、倾向性问题,运用检察建议督促社区矫正机构整改落实、规范管理、堵塞漏洞,最大限度地发挥法律监督促进社会治理的效果,实现法律监督工作和社区矫正工作的双促进、双提升;社区矫正对象贾某某申请经常性跨市县活动监督案中,检察机关破解“跨市、县活动”争议问题,推动社区矫正机构形成统一规范适用标准。

　　二、个案评析

　　(一)社区矫正对象孙某某撤销缓刑监督案涉及的重点问题

　　对宣告缓刑的社区矫正对象违反法律、行政法规和监督管理规定的,应当结合违法违规的客观事实和主观情节,准确认定是否属于“情节严重”应予撤销缓刑情形。对符合撤销缓刑情形但社区矫正机构未依法向法院提出撤销缓刑建议的,检察机关应当向社区矫正机构提出纠正意见。该案涉及的重点问题有以下几点:

　　第一,在社区矫正监督工作中,应充分运用调查核实权,精准提出监督意见。该指导性案例是一个对社区矫正日常监管教育活动开展监督的比较典型的案例。2018年修订的人民检察院组织法第21条规定,检察机关行使法律监督职权时,可以进行调查核实。这是检察机关查明事实、精准监督的“利器”。以往社区矫正检察主要是对执行文书、矫正档案等开展书面化检察,但随着社区矫正工作科技信息化发展,社区矫正检察方式也应随之转变,采取书面审查与信息化审查相结合的检察方式,通过综合研判分析发现疑问点和监督线索,不断增强线索发现能力,充分用足用好调查核实权,查清违法违规事实,精准提出监督意见。

　　第二,准确把握撤销缓刑的情形。对于具有撤销缓刑情形而社区矫正机构未依法提出撤销缓刑建议的,检察机关应当提出监督意见。刑法、社区矫正法均规定了宣告缓刑社区矫正对象撤销缓刑的情形,《实施办法》第46条列举了违反禁止令情节严重、无正当理由不按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管超过1个月、因违反监督管理规定受到治安管理处罚仍不改正、受到社区矫正机构2次警告仍不改正、其他违反有关法律法规和监督管理规定情节严重等5项撤销缓刑的情形,其中第5项为兜底条款。如何理解和适用这一兜底条款?我们认为,在适用上,情节严重情形应同前4项规定具体情形的严重性相当,并应当全面考量社区矫正对象违反有关法律、行政法规和监督管理规定行为的性质、次数、频率、手段、事由、后果等客观事实,在准确把握其主观恶性大小的基础上作出综合认定。

　　第三,依法监督社区矫正机构加强对社区矫正对象的监督管理,防止社区矫正对象非法出境。在社区矫正监督工作中,检察机关往往更关注社区矫正对象未经批准擅自外出的违法违规问题,但对于社区矫正对象违法出入境等更为严重的问题关注度不够。目前,仅有部分省份在本省为贯彻落实社区矫正法制定的细则中对社区矫正对象出入境管理、衔接工作进行了细化。为此,最高检第五检察厅已经会同国家移民局、司法部等有关部门,对社区矫正对象违法出入境工作中暴露出来的问题进行研究,推动相关制度的完善。

　　第四,充分运用检察建议方式,不断提升监督质效。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式。近年来,最高检高度重视检察建议工作,于2019年2月26日印发施行《人民检察院检察建议工作规定》。根据该规定,检察机关发现社区矫正机构等在刑事诉讼活动中或执行法院生效刑事判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题或者其他重大隐患,需要引起重视予以解决的,可以提出检察建议。在社区矫正检察工作中,既要注重对个案的纠正,还要深入挖掘个案背后是否存在共性问题,通过检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期社区矫正工作机制等问题,实现办理一案规范一片的良好效果,推动社区矫正全面提升。

　　(二)社区矫正对象崔某某暂予监外执行收监执行监督案涉及的重点问题

　　检察机关在监督工作中应当准确把握暂予监外执行适用条件,必要时聘请有专门知识的人辅助审查。发现社区矫正对象暂予监外执行情形消失且刑期未满的,应当依法提出收监执行的检察建议,维护刑罚执行公平公正。该案反映出检察机关开展社区矫正监督工作要注意以下问题:

　　第一,检察机关开展社区矫正监督工作,应加强对暂予监外执行社区矫正对象是否符合暂予监外执行条件的检察。通过对交付执行的法律文书、检查诊断鉴定等材料再次全面审查核对,确保暂予监外执行决定及交付依法准确进行。其中,对于“三类犯罪”(职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、黑社会性质组织犯罪)罪犯,以及在监内服刑时间较短、剩余刑期较长的人员,应当予以重点审查。

　　第二,重点监督社区矫正机构及时掌握暂予监外执行社区矫正对象身体状况及疾病治疗情况,每3个月审查保外就医社区矫正对象病情复查情况。开展社区矫正监督工作时,应将社区矫正档案中病情复查诊断及相关检查等材料与保外就医的病情诊断鉴定意见重点对比检察,判断是否符合继续暂予监外执行条件,切实防止罪犯“一保到底”。检察机关在甄别病情是否发生重大变化、保外就医情形是否消失时,可以邀请有专门知识的人参与提供专业性参考意见,必要时可以自行组织或者要求社区矫正机构对社区矫正对象重新组织诊断、检查或者鉴别。为保证相关结果客观公正,诊断、检查的医疗机构应当与暂予监外执行社区矫正对象日常就诊的医疗机构不同,且不存在利益相关性。

　　第三,应加强对变更社区矫正执行地的监督,切实防止通过变更执行地逃避刑罚执行问题的发生。重点审查变更理由是否合理、相关证明材料是否充分、变更审批手续、交付接收程序等是否合法规范,同时应当监督变更执行地后的社区矫正机构加强对社区矫正对象的监督管理。

　　(三)社区矫正对象王某减刑监督案涉及的重点问题

　　检察机关开展社区矫正法律监督工作,应当坚持客观公正立场,既监督纠正社区矫正中的违法行为,又依法维护社区矫正对象合法权益。发现宣告缓刑的社区矫正对象有见义勇为、抢险救灾等突出表现的,应当监督相关部门审查确定是否属于重大立功情形,是否符合减刑条件。该案需要关注的重点问题有以下几点:

　　第一,准确把握社区矫正对象适用减刑的实体条件和程序要求。根据我国法律规定,对于宣告缓刑的社区矫正对象,具有重大立功情形的,可以依法减刑。检察机关在办理社区矫正对象减刑监督案件时,应当按照刑法、刑事诉讼法、社区矫正法和2014年最高检《人民检察院办理减刑、假释案件规定》等有关规定逐案审查。对不符合减刑情形裁定减刑的,应当依法坚决予以纠正,防止违法减刑。发现宣告缓刑社区矫正对象有抢险救灾、舍己救人等见义勇为突出表现可能构成重大立功的,应当监督社区矫正机构及时进行调查,依法予以确认。必要时,检察机关可以自行开展调查核实。

　　第二,检察机关办理有重大社会影响的社区矫正对象减刑监督案件时,可以运用公开听证方式开展案件审查,广泛听取意见,并通过以案释法,弘扬社会主义核心价值观。听证中应重点围绕社区矫正对象的行为是否符合刑法第78条规定的重大立功情形听取意见。综合听证员意见,结合社区矫正对象见义勇为的具体表现及有效避免或阻止发生的危害后果,以及原判罪名情节、社会危害程度和社区矫正期间表现等因素,依法准确提出是否符合减刑条件的监督意见。

　　(四)社区矫正对象管某某申请外出监督案涉及的重点问题

　　社区矫正对象因生产经营需要等正当理由申请外出,社区矫正机构未予批准,申请检察机关监督的,检察机关应当在调查核实后依法监督社区矫正机构批准。该案办理中关注的重点问题有以下几点:

　　第一,依法准确把握社区矫正期间外出等规定的法律适用,依法监督社区矫正机构开展社区矫正对象外出申请审批工作。检察机关既要依法监督社区矫正机构随意审批外出申请,防止社区矫正对象脱管及利用外出逃避监管等情况的发生,又要监督社区矫正机构过于限制审批外出申请,依法保障社区矫正对象正常生活生产经营需要。检察机关在开展社区矫正外出审批活动监督时,可综合社区矫正对象所在企业经营状况、个人在企业经营中的职责地位、外出理由是否合理紧迫、原犯罪性质和情节、社区矫正期间表现等情况,判断申请外出的必要性和可能发生的社会危险性。对于社区矫正对象确因生产经营、就医、就学等正当理由申请外出且无社会危险性的,应当依法建议社区矫正机构予以批准。

　　第二,监督社区矫正机构加强对外出社区矫正对象的动态监管。部分地区社区矫正机构之所以不敢审批外出申请,不敢“放”,很大一部分原因在于怕“管不住”。检察机关在开展外出审批活动监督的同时,还要注重加强对社区矫正对象外出期间监管活动的监督,如监督社区矫正机构是否采取法律规定的电话联络、实时视频、信息化核查等方式实施动态监管;监督社区矫正机构是否依法办理社区矫正对象请假、销假手续,社区矫正对象请假地点同外出地点是否一致、是否按期返回;社区矫正对象违反外出管理规定的,社区矫正机构是否责令立即返回,是否视情节给予相应处罚等,确保社区矫正对象“放得出”“管得住”。

　　(五)社区矫正对象贾某某申请经常性跨市县活动监督案涉及的重点问题

　　对于社区矫正对象因正常工作、生活需要申请经常性跨市县(包含跨不同省份之间的市、县)活动的,检察机关应当监督社区矫正机构依法予以批准,并简化批准程序和方式。该案中以下问题需要重点关注:

　　第一,开展社区矫正监督,要切实加强社区矫正对象合法权益保障。着力解决人民群众“急难愁盼”问题,是检察机关落实司法为民要求的重要体现。只有办理好事关社区矫正对象等人民群众切身利益的每一起“小案”,努力解决人民群众操心事、烦心事、揪心事,才能让人民群众在检察机关的办案过程中感受到公平正义,感受到司法工作的 “力度”和“温度”,从而不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　第二,准确把握立法精神,厘清“经常性跨市、县活动”界限。社区矫正法、《实施办法》对经常性跨市、县活动作了原则性规定,但未明确跨市、县活动能否跨省。理解该项规定时,应从制定法律法规初衷考量立法本意。社区矫正法对“经常性跨市、县活动”进行规定,主要是考虑到实践中社区矫正对象因工作生活需要经常性跨市、县活动,为方便其工作和生活,制定了简化批准程序和方式。同时,社区矫正法第4条规定社区矫正对象在就业、就学和享受社会保障方面不受歧视,第34条规定社区矫正的措施和方法应当避免对社区矫正对象的正常工作和生活造成不必要的影响;非依法律规定,不得限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由等规定,也对依法保障社区矫正对象合法权益作了原则性规定。如果对社区矫正对象因正常工作、生活需要经常性跨市、县活动范围加以限制,显然违背了社区矫正法立法目的。因此,对申请经常性跨省外出的长途货运司机、物流押送员、销售员等特定社区矫正对象,检察机关应当从时间的连续性、工作的稳定性、往返目的地、路线的固定性把握是否有合理的申请外出理由。对确因正常工作生活所需申请外出的,应监督社区矫正机构简化批准程序和方式,批准社区矫正对象经常性跨市、县活动的申请。

　　(作者系最高人民检察院第五检察厅厅长、一级高级检察官;最高人民检察院第五检察厅副厅长、二级高级检察官;最高人民检察院第五检察厅三级高级检察官)

　　(请参见《人民检察》2022年第9期或请关注人民检察微信公众号)