最高人民检察院第三十五批指导性案例解读

　　经最高人民检察院第十三届检察委员会第八十九次会议审议通过,最高检于近日发布了第三十五批指导性案例。该批案例以“积极履行公益诉讼检察职责 依法保护未成年人合法权益”为主题,是最高检首次发布未成年人保护领域检察公益诉讼指导性案例。为深化指导性案例的理解与适用,现就该批案例的发布背景、特点及办案重点难点等进行解读。

　　一、发布第三十五批指导性案例的背景和意义

　　党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对未成年人保护工作作出一系列重要决策部署,修订未成年人保护法和预防未成年人犯罪法(以下简称“两法”),成立国务院未成年人保护工作领导小组,构建“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”六大保护体系,工作体系不断健全,取得历史性成就。检察机关坚持以习近平法治思想为指引,认真贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,切实担当“两法”赋予的更重责任,最高检专设负责未成年人检察工作的第九检察厅,着力加强未成年人全面综合司法保护,推动“六大保护”相融与共。

　　但是,现阶段未成年人保护工作仍存在不少短板和不足,反映出未成年人法律政策统筹和协同不够,监管职能交叉重叠与空白现象同时存在等综合治理、社会治理问题,影响了未成年人保护工作成效。

　　近年来,各地检察机关聚焦食品药品安全等与未成年人切身利益密切相关领域,积极、稳妥开展公益诉讼,有效发挥保护未成年人公共利益的制度效能,办理了一批典型案件和精品案件。2020年修订的未成年人保护法明确规定未成年人合法权益受到侵犯,涉及公共利益的,检察机关有权提起公益诉讼,为履行未成年人保护检察公益诉讼职责提供了更为有力的实体法依据。

　　发布该批指导性案例,一是主动适应人民群众对未成年人健康成长的更高需求。未成年人健康成长是人民美好生活的重要内容,特别是随着最有利于未成年人原则在我国社会治理进程中的不断深入,未成年人保护的公益属性和国家立场更加凸显。未成年人保护检察公益诉讼能够更加直接、有效地维护未成年人合法权益,透过个案办理推动解决未成年人案件背后的社会治理问题。该批案例体现了检察机关“以人民为中心”、回应社会需求、推动未成年人保护社会治理现代化的司法探索和实践成果。二是推动未成年人检察公益诉讼工作规范开展。各地积极履职,主动探索,推动办案数量迅速增长,新类型新领域案件不断涌现,与之相应的业务规范化建设、高质量发展问题也日益突出。通过发布该批案例,进行必要的规则提炼与方法总结,有助于统一认识和细化标准,指导类案办理,解决实务难题,促进未成年人保护检察公益诉讼业务更加规范有序发展。三是促进形成未成年人公益保护的良好氛围。该批案例涉及的网络保护、文身治理、不适宜未成年人活动场所治理、无证幼儿园及校园周边治理等,均为未成年人保护领域的社会痛点、舆论焦点和治理难点。发布该批案例,通过办案经验的总结与宣传,有助于以最有利于未成年人原则引导形成未成年人公益保护的治理共识,营造全社会共同关心未成年人公共利益、护航未成年人健康成长的社会环境。

　　二、案件办理的主要特点

　　该批案例是从各省级检察院报送的40余件优秀案例中精选出来的,案件办理主要有以下几个特点:

　　一是体现最有利于未成年人原则。检察机关办理未成年人保护公益诉讼案件,应注重维护未成年人的长远利益和根本利益,综合考虑未成年人身心特点和健康发展需要,选择最有利于未成年人的方案和措施,给予未成年人特殊、优先保护。尤其是当未成年人的利益与其他相关因素交织甚至发生冲突,而法律规定不够明确具体时,坚持以保护未成年人利益作为首要考量。

　　二是体现综合司法保护理念。未成年人保护案件中一个侵害行为往往涉及多个法律关系。强化综合司法保护,是未成年人保护检察公益诉讼的一大特色。综合司法保护不是把公益诉讼与刑事、民事、行政检察等案件办理简单叠加和组合,而是一体推动公益诉讼线索发现、调查取证、综合治理等工作,以各项职能的统筹运用、“化学”融合,全方位保护未成年人合法权益。

　　三是体现主动融入“五大保护”理念。2020年修订的未成年人保护法构建了“六大保护”体系,检察机关在履行未成年人保护公益诉讼职责时,应注重互促共融,以公益保护促推家庭、学校、社会、网络、政府保护落实落地,努力实现“1+5>6=实”,合力护航未成年人健康成长。

　　四是体现督导不替代的理念。未成年人保护是事关国家治理体系和治理能力现代化的一项系统工程,需要各职能部门各司其职、各负其责、协力推进。检察机关开展未成年人保护行政公益诉讼,立足法律监督职责定位,督促相关职能部门履职尽责,并不是替代职能部门去做具体工作。

　　五是体现标本兼治的理念。未成年人保护公益诉讼的目的,在于抓前端、治未病,促进并推动源头治理和标本兼治,最大限度预防涉未成年人违法犯罪发生,避免未成年人权益受到损害。对于易复发、易反弹的顽疾问题,坚持“没完没了”持续监督跟进,确保治理取得实效。

　　三、案件办理和理解适用中的重点难点问题

　　(一)浙江省杭州市余杭区检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起民事公益诉讼、北京市检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案

　　该案办理中有四个难点问题:一是该案涉互联网公司所侵犯的儿童个人信息权益的公益性认定问题。我国加入的联合国《儿童权利公约》确立了儿童利益最大化原则,民法典、未成年人保护法等明确规定对未成年人实行特殊、优先保护,在儿童权益受到侵害时,国家承担最终监护责任,儿童权益是社会公益的应有之义。该案中涉及的儿童用户众多,如此庞大数量的群体利益受到侵害或者存在潜在威胁,应当具有公益性。

　　二是提起公益诉讼的必要性问题。提起公益诉讼是保护网络行业发展、推进技术进步的有效措施。一方面,有利于促进网络行业规范发展。我国尚无专门的儿童个人信息监管机构和监管模式,互联网企业对未成年人网络风险防范制度和机制建设重视不够。以公益诉讼方式向企业和市场传达何种行为合法、何种行为违法的信号,有利于弥补行业监管不足,推动互联网公司规范运营。另一方面,互联网企业规范个人信息的处理会促使个人信息保护技术不断创新进步。

　　三是公益诉讼的类型选择问题。公益诉讼作为推进社会治理的一种司法路径,补充而非代替行政执法是其定位所在。从诉讼类型上看,行政公益诉讼更能体现检察权的谦抑性和检察机关在公益诉讼中的协同性、兜底性、补充性特点,可给予行政机关更多自我纠错的机会,充分发挥行政机关的第一顺位职责作用和行政执法手段多样、高效的优势,及时制止违法行为,并对相关违法行为人进行行政惩戒。民事公益诉讼在责任承担方式和责任主体范围上更加广泛,更有利于修复受损公益,在公益保护方面可以发挥行政公益诉讼难以替代的制度价值。该案综合运用民事公益诉讼和行政公益诉讼职能进行监督,形成监管合力,促进行业源头性治理并形成长效机制。

　　四是涉互联网案件的取证问题。在充分听取网信部门、公安机关、法院、互联网法律专家和技术专家的意见后,该案办案团队有针对性地采用“区块链”取证技术,对涉案软件的应用下载、用户服务协议、隐私权保护政策、应用界面等内容进行固定,并对该软件推送含儿童个人信息短视频及儿童账号情况进行一定时期针对性取证,最终夯实了证据,为案件办理提供了有力支撑。

　　(二)江苏省宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案

　　该案办理中有三个难点问题:一是为不特定未成年人文身行为能否认定为侵犯社会公共利益。办案检察机关经过多次论证认为,首先,为未成年人提供文身服务具有开放性,可以认定为侵害不特定多数人利益。其次,文身行为不利于未成年人身心健康。文身是一种有创行为,具有难清除、难复原和不可逆性,清洗过程漫长、痛苦,且费用高昂。文身未成年人在就学和就业时受到限制,在未成年人群体中易被标签化,出现效仿和排斥的双重效应,有悖于健康良好社会风尚,甚至还会诱发犯罪。最后,未成年人的健康成长是重要的国家利益和社会公共利益。目前,未成年人保护呈现出国家化、社会化、公法化趋势,未成年人利益由私益向公益转变,未成年人保护职责由监护人个人职责向国家公共职责转变。当行为侵害了不特定多数未成年人利益时,不再仅属于个人利益范畴,而具备了公益属性。该案中,章某为不特定未成年人提供文身服务损害了社会公共利益。

　　二是行业归属类别不明时如何开展行政公益诉讼。文身治理面临行业归属类别不明、行政机关监管职责不清等困境,但检察机关发现,部分文身馆在未取得医疗机构执业许可的情况下开展清洗文身业务。而根据2009年卫生部办公厅《医疗美容项目分级管理目录》,清洗文身属于医疗美容项目,需有证有照经营。针对这一情况,检察机关转变思路,以“无证无照为不特定未成年人开展清洗文身”为切入点,认为市场监督管理局、卫生健康局存在监管漏洞,侵害了社会公共利益,遂先行开展行政公益诉讼,向县卫生健康局发出行政公益诉讼诉前检察建议。

　　三是该案能否适用2020年修订的未成年人保护法。涉案文身馆为未成年人文身的行为发生于2020年修订的未成年人保护法施行之前。立法法第93条规定,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。检察机关认为,向未成年人提供文身服务,损害未成年人的身体权、健康权。为了最大限度保护未成年人,该案可以适用新修订的未成年人保护法。

　　(三)福建省福清市检察院督促消除幼儿园安全隐患行政公益诉讼案

　　该案办理中有两个难点问题:一是领域探索问题。案件办理时,未成年人保护法尚未修订,检察公益诉讼法定领域仍限于传统“4+1”领域。福清市检察院积极召开检察官联席会议进行研究论证后认为,行政诉讼法未对公益诉讼受案范围一一列举,而是采用了“等”的表述。而且民办幼儿园属于民办教育,民办教育促进法、国务院《幼儿园管理条例》规定了民办教育事业属于公益性事业,无证幼儿园侵害了众多未成年人的合法权益,侵害了社会公共利益,可以作为公益诉讼案件办理。稳妥起见,福清市检察院积极向上级检察院请示,争取上级支持,经层报最高检,最终将该案作为公益诉讼案件办理。

　　二是办案社会效果。该案立案时间为期中学习阶段,若过早将无证幼儿园关停取缔,将导致幼儿学习中断。该院结合行政公益诉讼期限,于4月份发出检察建议,要求相关镇(街)、教育局在两个月内依法履行职责。根据上述期限,教育局及相关镇(街)政府可于学期末启动执法程序,既不影响本学期幼儿的学习生活,又为幼儿家长预留出暑假时间为幼儿新学期的入学做好安排。宣传引导上,通过教育局微信公众号以及媒体发布通告曝光无证幼儿园名单,由教育局制发“告家长书”,释明就读无证幼儿园的危害,引导家长选择规范、合格的幼儿园。履职方式上,疏堵结合、分类清理无证幼儿园,坚决取缔存在严重安全隐患的无证幼儿园,妥善分流在园幼儿和从业人员。经过几个月的清理整顿,16所无证幼儿园中有3所经整改符合条件通过了审批,其他13所达不到办园要求的一律取缔。该院还建议政府建立购买普惠性民办幼儿园教育服务机制,通过财政补助、税费减免等,减轻幼儿园经营负担,提高保教质量。建议各镇(街)政府根据城镇化进程中人口变动的情况,科学测算辖区内学龄前儿童数量分布,统筹设立民办幼儿园,避免出现布局不平衡或者“入园难”情况,根治无证幼儿园问题。

　　(四)贵州省沿河土家族自治县检察院诉市场监督管理局不履行食品安全监管职责行政公益诉讼案

　　该案办理中有三个难点问题:一是监督对象的确定。流动食品经营者在中小学校园周边占道经营的行为,多个部门负有监督管理职责,存在职责交叉和职能不清的情况,找准监督对象成为该案立案前必须解决的难点。检察机关调查后发现,流动食品经营者能够长期在校园周边制售食品,是造成上述问题隐患的源头,而这又是源于负有最直接管理职责的市场监督管理部门没有充分履职。检察机关依此决定对县市场监督管理局立案并启动公益诉讼程序开展监督。

　　二是持续跟进监督。检察建议制发后,检察机关持续跟进监督,三次开展公益诉讼“回头看”,发现市场监督管理局未按照诉前检察建议的要求落实整改,也未依法履行职责。为切实保护未成年人食品安全,维护社会公共利益,确保将检察建议做成刚性、做到刚性,检察机关积极争取当地党委、政府支持,依法对市场监督管理局不充分履职行为提起行政公益诉讼。

　　三是整改落实问题。案件判决后,流动食品经营者的去向成为检察机关关注的重点。为避免机械执法,致使部分流动经营者因无法经营引发新的社会矛盾,为更好保障民生,检察机关主动向县委汇报,得到高度重视,促成该县政府在沿河县城的河东、河西菜市场为流动食品经营者划定区域供其摆摊经营,并明确两个街道办对来此经营的流动食品经营者进行备案登记,流动食品经营者的经营活动得以保障。

　　(五)江苏省溧阳市检察院督促整治网吧违规接纳未成年人行政公益诉讼案

　　该案办理中有三个难点问题:一是如何主动履职,挖掘公益诉讼案件线索。该案线索来源于一起未成年人盗窃案。按照通常的办案流程,经过社会调查,会对犯罪嫌疑人依法作出附条件不起诉或者相对不起诉决定。但检察官在审阅案卷中发现,抓获该未成年人的地点为一间网吧门口。经调查,该未成年人曾涉足溧阳市多家网吧,网吧管理松散,未在门口张贴未成年人禁止入内的告示,未成年人出入自由不受限制。网吧是未成年人犯罪易发、多发区域,营业性网吧接纳未成年人,直接影响未成年人学业,不利于未成年人的身心健康,易滋生违法犯罪,且许多网吧还存在消防等诸多安全隐患,检察机关遂将该案作为公益诉讼案件线索立案办理。

　　二是如何实现从个案办理到社会治理。发出检察建议后,检察官主动对接多个职能部门,推动妇联、中国关心下一代工作委员会等开展家庭教育指导,借助网格员队伍落实日常检查,全方位多举措巩固治理效果。同时,从网吧治理扩展到对未成年人进入不宜场所、开展不宜活动、从事不宜职业的治理,与市司法局协作聘请社会工作者对进入营业性娱乐场所、酒吧、网吧的未成年人开展教育矫治、心理疏导等工作;与市公安局建立“三不宜”行为处置机制,牵头市教育局等6家单位会签《关于加强未成年人权益保护的意见》,建立市青少年法治教育基地等,致力构建长效机制,有力推动解决制约、影响未成年人权益保护和健康成长的突出问题。

　　三是如何将司法保护融入其他“五大保护”,构建大保护格局。检察机关在办案中充分发挥未成年人检察工作社会支持体系作用,以检察之力促进形成保护未成年人合力。面对求助无门的未成年人家长,检察官用行政公益诉讼为他们开辟了一条绿色救济通道,积极融入家庭保护;溯源治理杜绝未成年人进入不适宜场所,融入网络保护净化未成年人成长环境;推动司法专业化办案与社会化服务有机衔接、良性互动,积极联动社会力量,发挥各自优势开展社会保护。

　　作者:那艳芳,最高人民检察院第九检察厅厅长、一级高级检察官;陈晓,最高人民检察院第九检察厅副厅长、二级高级检察官;隆赟,最高人民检察院第九检察厅二级高级检察官。

　　本文节选自《人民检察》2022年第11期