三十六批指导性案例|行政诉讼执行监督之类案拓展——检察指导性案例第147号评析

　　最高人民检察院多次就类案监督作出指示,要求深入贯彻习近平法治思想,强化系统观念,发挥类案监督对制度构建的纠偏、创新、引领作用,促进解决一个领域、一个时期司法理念、政策和导向问题,实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果的统一。此次最高检发布的第三十六批指导性案例是行政检察监督实践的最新成果,体现了行政检察监督的能动性和高质效性。其主要目的在于指引各级检察机关精准把握类案监督规律,总结归纳类案监督经验,实现从个案监督到类案监督,提升行政检察监督质效,促进法律的统一正确实施。其中检察指导性案例第147号湖南省某市检察院对市法院行政诉讼执行活动检察监督案(以下简称“检例第147号”)是行政诉讼执行检察监督之类案拓展的典型案例,对检察机关加强行政诉讼执行类案监督,促进法院依法及时执行生效裁判具有重要指导意义。

　　一、检例第147号之检察监督

　　2020年7月,湖南省某市检察院在履行法律监督职责中发现,李某某申请执行某县公安局返还强制扣押财产一案,实行跨区域集中管辖的某市法院于2019年7月16日作出的行政判决书发生法律效力后,某县公安局未履行生效法律文书确定的义务,李某某向某市法院申请强制执行,法院裁定准予强制执行。后该院作出终结执行裁定书,但裁定书没有依法写明当事人自收到裁定书之日起60日内可以对终结执行行为提出异议的救济权利和期限。市检察院在监督办案中还发现另有申请人苏某某申请某镇政府履行行政判决、申请人蒋某某申请某县人力资源和社会保障局履行行政判决两个案件,市法院作出了终结执行的裁定,亦没有写明当事人可以向法院提出异议及异议期限等权利救济的内容。

　　市检察院发现法院在行政诉讼执行活动中存在不规范问题并非个例,于是决定开展行政诉讼执行案件专项监督活动。经过审查、调查及案件类比,发现法院在行政诉讼执行过程中存在立案、送达、告知、执行和解、结案等程序不规范、违规终结执行等问题。市检察院研究认为,在专项活动中发现的多件案件存在相同违法情形,分别进行个案监督内容重复、效率不高,应进行类案监督。于是向市法院制发检察建议书,建议改进行政诉讼执行工作,包括严格落实立案登记制、规范执行程序和结案程序。

　　湖南省某市检察院的监督履职体现了行政检察监督方式的创新,有助于推动行政诉讼执行全过程检察监督实践发展。

　　第一,拓展行政检察监督案件来源,获得一定数量的诉讼执行案件,为开展诉讼执行类案监督提供基础。通过调查、审查案件,对案件进行分类剖析,发现不同案件之间的共性和特性,归纳总结出案件的违法点和开展行政检察监督的切入点。

　　第二,通过开展专项监督活动深化行政检察监督,推动在监督过程中发现普遍性问题,实现办理一案、治理一片、惠及一方的监督效果。

　　第三,行政检察监督案件存在相同或类似违法情形时,检察机关可以采取类案监督的方式,避免监督内容重复,提升监督效率和效果。

　　第四,检察机关制发的检察建议紧扣违法点,为被监督对象纠正违法行为提供精准指引,增强检察建议的针对性、明确性,提高监督的实效性。

　　二、检例第147号的有益启示

　　(一)行政诉讼全过程监督是检察监督实践之深化

　　传统的行政检察监督主要局限于行政诉讼裁判结果监督,监督方式主要是提出抗诉或再审检察建议。随着行政检察监督职能拓展,其范围不仅包括行政诉讼审判过程监督、审判人员违法行为监督,还包括行政诉讼执行监督,行政检察监督贯穿于行政诉讼全过程。检例第147号强化行政检察对行政诉讼执行监督,在某种程度上也折射出,当前检察机关在履行行政检察职责中将监督重点聚集于行政审判过程和审判结果,对诉讼执行的监督存在不足。实质上,诉讼执行关系到生效裁判文书内容能否依法及时实现,关系到当事人的合法权益能否得到保障,关系到法律权威是否会被减损。因此,检察机关履行行政检察职责过程中,应坚持对行政诉讼活动的全过程监督,尤其应强化诉讼执行监督,确保监督无死角、无漏洞、全覆盖。

　　(二)能动监督是行政检察监督之新理念

　　长期以来,我国行政检察监督主要采取被动监督、个案监督的方式,严重限缩了行政检察监督的功能发挥。一方面,行政诉讼案件必须以原告启动行政诉讼程序为前提,没有行政诉讼就没有行政检察监督,这使得行政检察监督高度依赖行政诉讼程序启动;另一方面,行政诉讼案件往往以个案形式出现,行政检察监督只能局限于单个行政诉讼案件开展监督。在检例第147号中,湖南省某市检察院在发现某市法院执行活动违法后并没有局限于个案监督,而是充分发挥主观能动性,深挖案源线索,从而发现了多起执行违法案件,通过开展专项监督活动,实现对行政诉讼执行领域的有效监督。因此,检察机关应全面深化行政检察监督,转变理念,由被动监督转为主动监督,充分发挥行政检察监督的职权性、能动性优势,积极探索监督新领域、新方式、新机制,提升监督质效。

　　(三)提供行政诉讼执行类案监督新范例

　　类案监督一词较早出现于刑事诉讼领域,基于对司法公正的追求要求“同案同判”。类案监督是对个案监督的一种超越,主要是为了满足普通民众对公平正义的心理期待。2018年最高检发布《2018-2022年检察改革工作规划》,提出“探索民事、行政诉讼类案监督工作机制”。无论是刑事诉讼类案监督还是民事、行政诉讼类案监督,其主要定位于实现平等对待的“同案同判”。此次最高检发布的行政检察类案监督指导性案例,开展类案监督,除了实现“同案同判”,还有另一层目的,即将行政机关或法院具有相同或高度相似违法情形的案件归为类案,通过一次监督完成一类案件的监督办理,实现办理一案、监督一类、治理一片、惠及一方的监督效果。

　　(四)藉由程序监督保障当事人权益

　　程序不规范是法院在诉讼执行过程中存在的主要问题,具体包括执行立案程序、送达、告知、执行和解程序以及执行终结程序,这些程序不规范最终都会影响当事人的实体权益。检例第147号针对司法实践中重实体轻程序的突出问题强化程序监督。实际上,除了检例第147号反映出的诉讼执行程序问题,程序违法问题在行政执法领域也同样存在,甚至更为严重。当下全面深化行政检察监督,检察机关应坚持实体监督和程序监督并重,强化对行政程序、诉讼程序、执行程序的检察监督。

　　(五)完善跨行政区域协同监督

　　“集中管辖法院受理的行政案件,原则上由受理案件法院所在地同级检察院管辖并履行相应的法律监督职责;上级检察院根据实质性化解行政争议等需要,可以指定下级检察院办理。检察机关异地开展法律监督工作的,涉诉行政机关所在地检察机关应当提供协助”是检例第147号所肯定的经验做法,具有很强的指导价值。

　　首先,检察机关办理跨行政区域集中管辖行政案件,既应考虑到当事人的诉讼便利、诉讼成本,也应考虑行政争议的实质性化解,因此形成了以对应监督管辖为原则,以有利于推动行政争议实质性化解指定管辖为补充的管辖制度。

　　其次,贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出的全面深化行政检察监督,加强行政审判监督、依法行政监督和推动行政争议实质性化解的工作要求,是开展行政检察类案监督的可行面向。

　　最后,深化检察机关一体化监督机制。完善跨行政区域行政检察监督的关键是实现检察系统内部协调统一,构建高效便捷的信息收集、人员调动、联合办案等一体化办案机制,形成检察机关、法院、当地行政机关等多个主体的有效衔接,最终实现依法行政、权益保护、行政争议实质性化解多重任务同步推进,提升行政检察监督质效。

　　三、深化行政诉讼执行类案监督的可行空间

　　全面深化行政检察监督,要求检察机关发挥主观能动性,充分运用现代信息技术,把个案监督和类案监督相结合,利用有限的办案资源创造出更多的办案成果。

　　作者:郭胜习,湖南师范大学法学院讲师、法学博士,湖南省行政检察研究基地研究人员;肖北庚,湖南师范大学法学院教授、博士生导师,湖南省行政检察研究基地常务副主任。

　　本文节选自《人民检察》2022年第12期