充分发挥公益诉讼检察制度在生态文明建设中的职能作用——最高人民检察院第四十批指导性案例解读

　　一、发布第四十批指导性案例的背景和意义

　　“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推进新时代中国特色社会主义伟大事业的历史进程中,以前所未有的力度抓生态文明建设,谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,美丽中国建设迈出重大步伐,我国生态文明建设发生了历史性、转折性和全局性的变化,并逐步形成了较为完整的生态文明建设法律规范和制度体系。

　　公益诉讼检察制度始于党的十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,是以法治思维和法治方法促进国家治理体系和治理能力现代化建设的重大改革举措,是习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要组成部分。从制度发展演进的时间脉络看,生态文明建设的诸多重大改革举措肇始于党的十八届三中全会的部署,生态损害赔偿、中央环保督察与检察机关提起公益诉讼均于2015年开始进行试行或试点,从制度构想启动制度实践。随后,在党中央、国务院一系列关于生态文明建设文件和相关法律规范中写入了公益诉讼的内容,明确要求生态损害赔偿、中央环保督察与公益诉讼相衔接,2019年党的十九届四中全会则强调要“完善生态环境公益诉讼制度”。《习近平生态文明思想学习纲要》也在“严明生态环境保护责任制度”部分明确提出“完善生态环境公益诉讼制度”,并要求“加强检察机关提起生态环境公益诉讼制度”。从制度内在逻辑看,党中央强调“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”,公益诉讼制度具有监督和保障法律实施的功能,对此,习近平总书记在党的十八届四中全会的说明中作出深刻阐述,并明确将生态环境和资源保护作为公益诉讼的领域范围。

　　从制度实践看,检察机关始终自觉地把公益诉讼作为生态文明建设的法治手段,要求将公益诉讼检察制度的优势切实转化为促进生态环境国家治理和社会治理的新动能,强调把生态环境和资源保护作为公益诉讼最重要的法定领域,始终将其放在突出重要的位置进行谋划部署,并持续加大办案力度。从办案数据看,生态环境和资源保护始终是检察公益诉讼最大的办案领域,自2017年7月公益诉讼检察制度全面实施五年来(2017年7月1日至2022年6月30日),检察机关共立案办理公益诉讼案件67.4万件,其中生态环境和资源保护领域案件34.4万件,在公益诉讼案件中占比达51%,不断实现办案模式和法律适用的创新引领。

　　随着生态环境公益诉讼制度实践的日益丰富和环境法典编纂工作的启动,学术界对生态环境公益诉讼功能价值与制度构建的理论研究和检察机关对生态环境公益诉讼检察业务框架与制度机制的探索同步推进,关于生态环境公益诉讼检察理论、制度和实践研究不断深入,各方面形成越来越多的共识,相关的业务框架体系在实践中初现端倪,构建和完善相关制度体系的条件日趋成熟。与此同时,公益诉讼法律制度建设与其实践发展不相适应,关于公益诉讼检察的操作性程序规范还比较欠缺,加快推进公益诉讼检察制度建设的呼声和需求日益强烈。在此背景下,公益诉讼检察指导性案例不仅具备与其他检察指导性案例相同的多重功能作用,而且对于推动公益诉讼检察这一新职能的制度与实践完善具有特殊的重要意义,可以对案件办理起到指导作用,在一定程度上弥补制度规范不足的问题,也可为公益诉讼立法提供参考,既是司法办案“刚需”,也是公益诉讼“法治实践的生动印记”。让指导性案例充分发挥示范引领作用是完善公益诉讼检察制度体系建设的重要组成部分,而生态环境作为公益诉讼检察中案件样本最丰富、最成熟的领域,有必要、有条件也应当为公益诉讼检察制度和实践提供样本。

　　二、第四十批指导性案例的特点

　　一是首次以生态环境公益诉讼为唯一主题。生态环境保护是国家治理的重大和关键问题,不仅事关党的使命宗旨,也最普惠民生福祉。检察机关始终将生态环境保护作为公益诉讼的重中之重,这一领域也是发布指导性案例最集中的领域。从试点至今,最高检先后发布公益诉讼主题的指导性案例6批23件,还有其他主题公益诉讼指导性案例4件,共27件。其中,生态环境和资源保护领域的指导性案例有18件,占比达三分之二。此前,由于党的十八届四中全会和民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律规范均未区分生态环境和资源保护,将两者一并表述,因此各类案例发布中也未将生态环境领域单独区分。此次生态环境公益诉讼指导性案例首次单独发布,既体现了检察机关对习近平生态文明思想认识的进一步深化,也展现了公益诉讼检察工作全面实施五年来在专业化和精细化方向上取得的进展。

　　二是该批指导性案例覆盖面广,代表性强,影响力大,反映了公益诉讼检察在生态环境领域探索创新的新成果。该批案例虽然只有4个,但内涵丰富,内容、形式多样,在所保护的具体生态环境利益上,涉及耕地、林草资源保护,土壤污染治理,固体废物污染治理,危险废物污染治理等不同方面。在形式上,涉及行政公益诉讼诉前程序、提起诉讼以及提起民事公益诉讼和对社会组织提起的民事公益诉讼进行检察监督等。

　　这些案例都是有影响的案件,比如,检例第162号“吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案”,是第一个完整走完行政公益诉讼全流程的案件,包括了检察机关制发诉前检察建议、提起诉讼、提出上诉、抗诉,经过了一审、二审、再审程序,相关判决曾引起理论界和实务界的广泛关注。检例第164号“江西省浮梁县人民检察院诉A化工集团有限公司污染环境民事公益诉讼案”,是民法典实施后适用生态损害侵权赔偿责任第一案,入选最高人民法院典型案例,确立的相关规则得到最高法司法解释的确认。

　　检例第165号“山东省淄博市人民检察院对A发展基金会诉B石油化工有限公司、C化工有限公司民事公益诉讼检察监督案”,则体现了对公益诉讼检察监督对象和领域的拓展。将社会关注度高的影响性案件进行法律规则意义上的总结和提炼,有助于扩大相关规则的辐射面,更好地发挥指导性案例的正向作用。

　　三是案例的指导意义从公益诉讼检察工作开展早期侧重于对范围领域的明确,逐步深入发展到对办案规则具体细化的指引。早期公益诉讼检察指导性案例多侧重于对监督范围、诉讼主体、诉讼请求范围、诉前程序运用以及案件管辖等基本规则的探索与释明。随着实践的日益丰富,第四十批指导性案例在最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》实施一年之后发布,可阐述以及需要阐述的内容发生了显著变化,更着重于对具体办案规则的深入分析与指引。比如,检例第162号不仅明确了不服法院二审公益诉讼判决如何提出抗诉,也明确了在公益诉讼起诉过程中行政机关对受损公益整改到位的,何种情况下不适宜撤回起诉,而应当改为确认违法诉讼请求。检例第164号和检例第165号则分别说明了生态环境公益诉讼中惩罚性赔偿如何具体适用,对于社会组织提起公益诉讼如何实现既支持又监督等。这些案例反映出公益诉讼检察实践已经从“要不要做,能不能做”转化为“具体怎么操作,具体怎么做到更好”,是对《人民检察院公益诉讼办案规则》的形象释义,所提炼出可参照适用的规则,在法律和司法解释没有明确规定时,在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握乃至办案方法等方面,都为检察机关提供了有效指引。

　　胡卫列,最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官;王 莉,最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官;刘盼盼,江苏省徐州市人民检察院第七检察部检察官助理。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文请见《人民检察》2022年第20期)