最高人民检察院督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案(以下简称“万峰湖专案”)是最高检直接立案办理的首例公益诉讼案件。专案办理过程中,最高检通过探索“以事立案”模式,破解立案标准难题;运用检察一体化办案模式,补充办案力量、提升办案质效,实现了跨行政区划环境治理模式的突破。案件的成功办理,是全面贯彻落实习近平生态文明思想,践行双赢多赢共赢发展理念,打通“两山论”(绿水青山就是金山银山)的生动实践,也为上级检察机关直接办理跨行政区划重大生态环境受损公益诉讼案件提供了有效路径和成功经验。不断发展和完善的中国特色公益诉讼检察制度在推进国家治理体系和治理能力现代化的同时,为世界范围内环境公益诉讼制度及全球环境保护工作提供了中国智慧和中国方案。
一、跨行政区划环境治理的当代之治
我国宪法第9条规定了自然资源的全民所有制,渔业法第10条鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂发展养殖业。由此可见,渔业生产者享有对渔业资源的使用权而非所有权,在非排他性利用公共资源的情况下,个人在功利主义的驱使下追逐利益最大化,容易导致公共资源的过度使用甚至枯竭;同时,对公共资源的无序开发也极易产生环境污染。遗憾的是,各方对事态的恶化都无能为力,这就是“公地悲剧”理论的由来。解决“公地悲剧”的关键在于国家行政力量的介入。然而,渔业资源的过度利用与环境污染问题往往是一个跨行政区划的流域性问题,与一般环境受损问题相比,跨行政区划的环境受损问题涉及范围广、社会关系复杂,其治理效果受到各行政区划治理意愿和合作关系影响,面临治理主体分散、步调和力度不统一等现实困境,而问题的根源在于我国条块分割式的行政管理体制与湖泊生态的整体系统性之间的内在冲突。
一方面,我国有省、市、县、乡四级行政区划,对于跨行政区划的流域、湖泊等生态环境的整体性保护,根据各生态要素的不同而被划分为各行政职能部门下的“条条”管理,根据所处行政区划的不同而被划分为各地政府及其相关部门的“块块”管理,由于缺乏条块之间的统筹协调常态化机制,当不同行政区划的平级行政决策出现冲突时,往往会出现主导主体不明、主导方式不清的问题,导致错失生态环境保护的最佳良机。
另一方面,流域或湖泊所属辖区基于辖区利益最大化的追求,均力求在与其他辖区竞争中获得领先地位,这虽然一定程度上起到了激励地方经济发展、优化资源配置的客观作用,然而,生态环境受损的不利结果最终需由所有辖区共同负担,不利于生态环境整体质量的提高。该案中,万峰湖作为珠三角大湾区的上游,对万峰湖的污染将直接导致下游生态环境恶化,间接导致下游经济发展受限。
如何有效应对行政机关在保护流域、湖泊等生态环境上的失灵?行政诉讼法第25条第4款赋予了检察机关提起环境行政公益诉讼的主体资格。从政治基础上看,在以人民为中心的发展思想指引下,检察机关和行政机关对万峰湖生态环境保护的价值目标和工作要求是一致的,环境保护领域公益诉讼检察制度在人民意志的基础上赋予检察机关法律监督职能以新的内涵,有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。从宪法对检察机关的定位来看,检察机关作为我国的法律监督机关,理应对在生态环境领域负有监督管理职责的行政机关不依法履职的行为进行监督。跨行政区划公益诉讼检察制度作为一种非典型公益诉讼形式,是检察机关在公益诉讼检察工作开展过程中,突破原行政区划限制,基于案件性质特点,协同办理公益诉讼案件的一种特殊办案模式。
跨区划不是越区划,而是诉讼效率和办案质效的优化组合。跨行政区划公益诉讼检察在万峰湖专案中实现了“三个创新”:
一是新的立案方式。结合万峰湖生态环境受损的严峻现实,检察机关充分发挥检察能动性,创设并实践了“以事立案”模式。
二是新的办案方式。在立案模式上实行“大案套小案”,将最高检的统合优势与地方检察机关的单独优势相结合,实现检察一体化办案;检察机关与行政机关、其他社会主体积极磋商、开展检察听证等,在科学、民主参与的基础上保护生态环境。
三是新的结案追求。将万峰湖流域内环境保护与经济发展之间的矛盾转化为发展新产业模式的契机,为打通“两山论”提供借鉴。
同时,跨行政区划公益诉讼检察有利于实现“三个统一性”:一是诉讼定位与治理功能的统一性。跨行政区划公益诉讼检察在公益损害事实查证和行政行为违法性认定上具有超然性,客观性更强,社会治理更有效。二是诉讼结果与治理实效的统一性。跨行政区划公益诉讼检察在督促行政机关执行判决方面更有力,执行效果更好,公正性更显著。三是案件办理与“三个效果”(政治效果、社会效果、法律效果)的统一性。从一般意义来看,案件本身的重大性、复杂性以及所受的关注度越高,影响就越大,其办案的效果就越凸显。
跨区划不是越权限,而是公益诉讼普遍性与特殊性的有机统一。设立公益诉讼检察制度的初衷是为了保护国家利益和社会公共利益,督促行政机关依法行政。跨行政区划公益诉讼检察的逻辑起点是检察机关的法律监督职能,其具体法律渊源表现为我国宪法赋予检察机关的国家法律监督机关地位。跨行政区划公益诉讼检察的价值追求则是公正高效的司法目标和正当程序的司法价值。应充分认识到,跨行政区划公益诉讼检察是对行政区划内公益诉讼检察的补充和完善,二者虽是不同的检察监督方式,但是具有共同的责任担当和历史使命。因此,应将行政区划内公益诉讼检察的常态化与跨行政区划公益诉讼检察的补充性相结合,在普遍性指导下探索跨行政区划公益诉讼检察的特殊性。
法与时转则治,治与世宜则有功。2021年7月1日起实施的最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》正式确立跨行政区划管辖,其第17条第2款明确指出,“最高人民检察院、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定,将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定,将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。”建立公益诉讼跨区域协作工作机制,促进形成条块结合、上下联动的协同工作机制,通过运用法治思维和法治方式对跨行政区划公益诉讼中的难题进行破局,将权属不明、相互推诿、跨行政区划、跨部门等问题拉回法治轨道,用法治途径破解了“九龙治水”而“水不治”的局面。
不过,跨行政区划环境公益诉讼检察工作尚需完善,一是避免下级检察机关对上级检察机关过度依赖;二是在环境行政公益诉讼中,检察机关应当把握好监督者与辅助者角色。
二、立案标准的例外探索
环境公益诉讼制度应当具有预防环境破坏和生态损害发生的功能,绝不是等到损害结果出现以后再起诉。以万峰湖专案为例,万峰湖跨省(区)环境污染情况客观存在,但因其流域地跨三省(区)五县市,地域广,相关责任主体涉及水务、环境保护、农业农村等多个行政部门以及相关工矿企业、单位、个人等多类民事主体,若按照传统的“以人立案”模式,一时难以确定侵权人或负有监管职责的行政机关,且需要大量时间进行调查核实,国家利益和社会公共利益不能得到及时有效的保护。为此,检察机关基于国家利益和社会公共利益保护的急迫性,提出对万峰湖流域跨省(区)生态环境受损问题通过“以事立案”模式进行立案调查。
“以事立案”模式体现了马克思辩证唯物主义下矛盾普遍性与特殊性相结合的原理。我国行政诉讼法及相关司法解释将环境公共利益处于受损状态和负有法定监管职责的行政机关不作为或违法行使职权作为提起环境行政公益诉讼的一般前提。环境民事公益诉讼亦要求有明确的被告,否则会导致在后续审判与执行中责任主体不明,以致判决难以执行。实践中,由于生态环境案件的复杂性,被告可能一时难以确定,但这并不代表被告一直是不明确的状态。“以事立案”模式是在尊重矛盾特殊性条件下的具体问题具体分析。在公益受损严重、案件比较复杂的情况下,如果因被监督对象不明确而无法立案,受损公益将得不到及时有效保护。这时,“以事立案”模式作为“以人立案”模式的例外和补充,能够实现尽快立案办理,合力保护受损公益,是共性与个性相结合、绝对与相对辩证统一科学方法论的具体体现。
“以事立案”模式是检察权能动主义的体现。第一,万峰湖专案突破了常规情况下民事、行政公益诉讼的立案标准,在行政监管主体和违法行为人较多、暂时无法确定具体监督对象,加之国家利益和社会公共利益受到严重侵害的情况下,检察机关基于公益损害事实(事项)立案调查,进而启动公益诉讼检察程序。此举创建了以对象立案为基础,特殊状态下以事项立案为补充的检察公益诉讼立案模式,实现了检察公益诉讼在立案标准上的新突破。
第二,我国目前环境公益诉讼的预防性规范层面属单轨制,只在民事领域形成了以最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条和《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第1条为主要依据的预防性环境民事公益诉讼制度,缺乏环境行政公益诉讼领域的预防性规定。而万峰湖专案在环境行政公益诉讼的风险预防层面实现了两点创新:
其一,在立案条件上,将以损害结果为标准的起诉条件,扩展到以损害行为正在发生或者将要发生为标准;其二,在立案对象上,从生态环境监管部门拓展到可能产生生态损害的各政府行政部门和违法行为人。
“以事立案”模式是成本收益分析原则和比例原则的体现。成本收益分析原则下的规制成本与收益成比例,规制成本不能明显超过收益,并且要求手段是最小负担。生态环境的脆弱性和不可逆性意味着修复的高成本和高难度,生态系统功能丧失期间的损失更是无法估量,因此,在立案前花费大量时间寻找明确的履职机关或违法行为人是不现实、不经济、不理性的。环境公益保护可划分为风险预防、危险防止、修复救济三个阶段,投入成本随着不同阶段的推进而逐渐增高,“以事立案”越及时,所需成本将越低,但对于具体的介入节点,应在环境公益保护目的与手段之间实现最佳平衡的基础上谨慎考虑,应确保不过度干涉行政权。
“以事立案”的规范依据为最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第29条,“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害,人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的,也可以立案调查。”由此可知,“以事立案”的前提是“事”,要求公共利益受到严重侵害的事实确实存在,且要求公共利益受到的侵害具有严重性和紧迫性,不立即开展立案调查会造成更严重甚至无法逆转的损害。“以事立案”针对的是公众所感知的受损问题,有利于争取各方面的支持与配合,避免人为干扰,减少办案阻力;有利于检察机关依法及时有效行使调查核实权,推进案件办理。但由于行政诉讼法及相关司法解释尚未对“以事立案”进行明确规定,且不论是否有增减权利义务之嫌,其适用条件和范围还需进一步明确,实务中应谨慎适用。
鉴于此,环境公益诉讼不应只强调起诉主体与诉讼标的之间的利害关系,检察机关的立案标准也不宜以确定违法主体为限,而应明确只要是国家利益和社会公共利益受到侵害,符合提起环境公益诉讼条件的,便可以作为检察机关立案督促、建议的对象。目前,公益诉讼中“以事立案”模式的探索随着万峰湖专案等案件的办理逐渐丰富,但仍处于探索阶段,检察机关一方面应对适用条件进行限制,防止程序滥用;另一方面应完善相关办案程序,为该立案模式提供更丰富的实践依据。
三、检察一体化办案模式的重新解读
2019年初,最高检为全面贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神,提出“强化系统思维,多层级推进跨区域一体化办案”的办案思路。万峰湖专案完成了从国家层面对公益诉讼跨行政区划协作工作机制的确认与推动,体现了马克思主义的系统优化原理——统筹考虑,优化组合,从整体主义出发看待整体与部分、部分与部分之间的关系。结合该案实际,最高检确立了统分结合、因案施策、一体推进的“大案套小案”一体化办案模式,运用综合思维方式处理整体与部分之间的辩证关系。着眼于系统整体性,由最高检办案组统一管理案件线索,统一研判监督策略,统一指定案件管辖,统一制定办案方案,统一调配办案力量,以案件审批、备案审查等方式把关办案质量,并通过下发通知、提示等方式进行统一指导,明确办案要求和时间节点,统筹推进办案进度,帮助各办案分组破解办案阻力。同时,注重检察系统内部结构的优化趋同,最高检第八检察厅和从黔桂滇三省(区)抽调的检察官共同组成办案组,由副检察长担任主办检察官,组织、指挥办案活动,审核办案方案,决定请示事项,现场督导调查;黔桂滇三省(区)组建办案分组,整合各级检察力量,负责摸排线索,办理最高检交办和指定管辖的案件,充分发挥不同层级检察机关的职能作用,实现系统内部的功能优化。
从党的角度来看,党在中国特色社会主义建设与发展过程中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用,民主集中制是党的根本组织原则和领导制度,万峰湖专案充分贯彻落实“民主基础上的集中,集中指导下的民主”,由最高检统一“立大案”,发挥集中党的智慧、统一步伐力度的优势;由地方各级检察机关“立小案”,充分发挥党内民主的积极性、创新性作用。
从检察机关的角度来看,宪法第136条规定了检察机关独立行使检察权,第137条第2款规定了上下级检察机关属领导关系。检察权的相对独立性、排除干涉性以及检察机关上命下从的领导关系为检察一体化办案提供了天然优势。检察系统作为一个整体,统一有效地行使检察权,上级检察机关对下级享有指挥监督权、事务调取权、转移权、代理权等,地方检察机关之间有相互协作的义务。这为万峰湖专案“大案套小案”办案模式提供了宪法法律及组织机制支撑。跨行政区划公益诉讼案件往往涉及问题多、范围广,违法主体分散,所涉行政机关层级多,跨行政区划公益诉讼检察可以通过建立内部纵向联动、横向配合的一体化协同办案机制,优化司法资源,整合司法职能,为生态环境保护提供更优的司法产品、检察产品。但也应在考量经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局的现实基础上,寻求检察一体与检察独立之间的平衡,防止走向纯粹行政化或纯粹司法化的极端。
从法治统一和实施效果来看,检察一体化办案在保证权力高效流畅运行的基础上,有利于实现各地办案方针与步调的一致,从而维持法治的统一性并提升办案效率。在万峰湖专案中,检察一体化办案模式有效推动各级检察机关积极开展线索摸排,协同推进案件办理,及时开展立案审查、调查取证、磋商、制发检察建议等具体工作,合力打破跨省级行政区划壁垒,推动各地区行政机关加强协作,解决了各地执法不一、治理步调不一、缺少协作配合等问题,形成了齐管共治的工作格局。
跨行政区划公益诉讼检察一体化协同办案机制与环境保护法的理念一脉相承。环境保护法第20条第1款规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第11条第1款也明确指出:“人民检察院办理公益诉讼案件,实行一体化工作机制,上级人民检察院根据办案需要,可以交办、提办、督办、领办案件。”万峰湖专案中实现的跨行政区划公益诉讼检察一体化协同办案机制,并非指物理融合层面的一体化,而是一种有机融合,目的是实现办案功能的一体化。除了可以实现办案人员力量的补充外,该机制最大的优势是可以充分发挥各级检察机关职能作用。各级检察机关虽处于不同位阶,但具有统一的目标、明确的分工。通过交办、指定管辖等方式,由相关具体案件线索所涉部门对应的同级检察机关立案办理;通过统一指导、个案审查、督办案件等方式,把握案件进度、标准,把关、督导办案环节;相关属地检察机关具体开展线索摸排和相关个案的立案调查、磋商、制发检察建议、听证等办案工作,最大程度节约了司法资源,达到了检察一体化“n+1>n”的融合效果。
作者:秦天宝,武汉大学教授。
(全文共六部分,现摘发前三部分,全文请见《人民检察》2022年第21期)
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