万峰湖公益诉讼指导性案例的价值启示

　　 地处黔桂滇交界的万峰湖被喻为养在深闺人未识的“西南明珠”,而最高人民检察院办理的万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案(以下简称万峰湖专案)恰是屡上热搜的网红案件。2021年初,万峰湖专案被列为“2020年度十大法律监督案件”之首;中共中央庆祝建党100周年大型文献专题片《敢教日月换新天》第十七集《法安天下》重点介绍万峰湖专案的办案目标——打造绿水青山就是金山银山的经典样本。以上下两集篇幅展示万峰湖专案的央视专题片《为了公众的利益》获得中央广电总台2021年度专题新闻一等奖。2022年9月22日,最高检把新闻发布会搬到了碧波荡漾的万峰湖上,首次以“一批次一案例”形式发布最高检第四十一批指导性案例,即万峰湖专案。9月23日,最高检专案组在贵州省黔西南布依族苗族自治州举行万峰湖专案第二次公开听证会,并经互联网公开直播,在线观看人数达301.8万人。虽然万峰湖专案有诸多与众不同的“首次”或者“第一”,但让万峰湖专案成为指导性案例更具指导意义。新闻宣传的底色是事件的本身,指导性案例的价值在于案件所蕴含的思想理念。唯因具备独特价值,才堪为他人借鉴效仿;而挖掘的思想越为深邃和伟大,案例的光芒才会照亮更远。

　　一、价值启示之一:以习近平生态文明思想为指引

　　万峰湖系上世纪90年代建设水电站而成,列入中国十大水库,也是“珠三角”经济区的重要水源地。湖区水体原本属于I类水质,但近年来,网箱养鱼无序发展,导致水质恶化,部分水域呈黑臭水体。2016年、2017年,中央生态环保督察组督察广西、贵州时,两次点名要求整改万峰湖网箱养殖污染问题。但由于三省(区)五县(市)对所辖水域分割管理,治理主体分散、执法标准不一,广西和云南水域仍有大量渔民进行违法网箱养殖。于是,如何破解万峰湖网箱养殖污染的难题便成为最高检办理该起公益诉讼专案的首要目标。

　　(一)坚持党的领导,为攻克“硬骨头”案件提供力量支撑

　　万峰湖网箱养殖污染问题经中央环保督察组两次点名仍得不到解决,是块难啃的“硬骨头”。这是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件,如果仅仅依靠以机构的名义下文件发通知,那必然如同入黔之驴“形之庞也类有德,声之宏也类有能”,最终因“技止此耳”而被“断其喉尽其肉”。办案成败的关键是寻找到足以撬动杠杆的动力源。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,习近平总书记多次强调生态文明建设是“国之大者”,要求各级领导干部特别是高级干部心怀“国之大者”。毫无疑问,加强党对生态文明建设的全面领导是生态文明建设的根本保证,而公益诉讼是督促之诉、协同之诉,只有依靠党的坚强领导,才能统一思想认识,集中行政资源和各方力量,“一揽子”解决网箱清理的后顾之忧。正是基于这一清晰认识,万峰湖专案的办理过程始终突出党的领导的重要性。

　　一是四级检察机关党组“一把手”靠前指挥,相关立案程序由检察长审核把关,各级检察院抽调精干力量充实专案组办案力量,为办好案件提供组织保障。

　　二是为营造良好的办案环境,实现双赢多赢共赢的办案效果,最高检在立案后第一时间即要求三家省级检察机关主动向地方党委政府报告最高检对万峰湖专案的立案情况,争取地方党委政府的理解和支持。三省(区)党委政府主要领导均对专案给予高度重视,并提出指示要求,为协同解决万峰湖流域生态环境受损问题起到了至关重要的作用。

　　(二)坚持生态优先、绿色发展的新发展路径

　　“靠山吃山、靠水吃水。”万峰湖库容达100多亿立方米,渔业资源得天独厚,依法发展网箱养殖本来无可厚非,何况万峰湖地区地理位置偏僻,经济条件十分落后,广西的隆林县、西林县还曾被列为国家级极度贫困县,网箱养殖被作为地方的支柱产业和财政税收的重要来源。问题在于违法养殖严重破坏了生态环境,有的地方的污染程度已经到了沿湖百姓不能用湖水来洗衣洗发的地步,成了民生之患、民心之痛。但在全面清理违法网箱养殖的问题上,有的养殖户认为“饱汉不知饿汉饥”,脱贫致富才是头等大事。有些地方党政领导也认为发展网箱养殖因地制宜,而且不可替代。因思想认识不统一,万峰湖出现了左岸要求清理网箱,而右岸却在招商引资养殖企业之类的“同湖不同法”现象。

　　广西某渔业公司是隆林县政府招商引资的龙头企业,其非法养殖的网箱面积达到24万平方米,每天投入饵料30吨左右,对水体造成严重污染,被专案组确定为督办案件。2020年2月17日,即最高检立案2个月后,地方党政部门将该企业因清理网箱可能导致2亿元经济损失和百余工人失业等后果,以及要求等待疫情结束再处理的建议,经省级检察院上报至最高检专案组。怎么办?养殖污染不同于偷盗等恶性违法,支持民企发展、事关员工生计也在情理之中。但违法投饵一天不停止,湖水污染就会延续或者恶化一天。在要发展还是要保护、是继续办案还是缓一缓的“十字路口”,专案组慎重研究后明确批复:企业的合法权益应当受到法律保护,但对待经济发展中涉及的环境保护问题,应以习近平生态文明思想为指引,坚持生态优先、绿色发展的新发展理念,决不改变清理违法网箱的办案目标,但基于新冠肺炎疫情影响,允许企业在不再投放饵料前提下适当延缓拆除网箱时限,尽可能减少企业损失。2020年9月13日,涉案企业自行拆除全部网箱。

　　(三)坚持绿水青山就是金山银山的核心理念,打造保护与发展并重的经典样板

　　习近平总书记指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”生态环境保护与经济发展不是矛盾对立的关系,而是辩证统一的关系。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔,生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼。在万峰湖专案实现了办案的首要目标,即清理湖面违法网箱之后,上下游、干支流的突出污染问题也到了有效治理,水体水质也恢复到Ⅲ类水质以上时,有同志认为万峰湖专案大功告成,可以鸣金收兵。但最高检专案组清晰地认识到,这一湖碧水是两岸三地数百万群众作出巨大牺牲才换来的。如果专案组这时宣告结案、“凯旋而归”,网箱污染会不会死灰复燃、卷土重来?更令人担忧的是:隆林县、西林县等国家级极度贫困县刚刚脱贫,湖区禁养给老百姓带来的经济收入“亏空”怎么填补?地方会不会增加规模性返贫压力?

　　习近平总书记指出:“绿水青山和金山银山决不是对立的,关键在人、关键在思路。”为此,专案组面对上级机关协调主体缺失的现状,“当仁不让”,主动牵头协调推进沿湖五县(市)统一执法监管和统一开发生态渔业,以实现“绿水青山变成金山银山”这一沿湖百姓共同关心期盼的新目标。但与网箱清理的办案目标相比,统一开发生态渔业面临更多的难题:谁来养、怎么养、怎么管以及红利怎么分配等等,众口难调,任何一个环节出现分歧就会难以推进。2021年6月、8月和9月,最高检专案组三次赴沿湖五县(市)调研,召开座谈会,推动相关政府部门坚定绿色发展理念,消除分歧,统一执法监管、统一生态养殖,以期形成共管、共治、共建、共享的新发展格局。为了坚定信心、找到科学方法,2022年6月,最高检办案组在前期多次考察的基础上,推荐五县(市)党委政府负责人到浙江省千岛湖景区、衢州市考察生态渔业项目,进行产业知识培训,最终促成沿湖县(市)政府会签《黔桂滇三省(区)五县(市)万峰湖产业发展框架协议》,合作成立“黔桂滇万峰湖渔业开发有限公司”,携手走上万峰湖流域长效保护、绿色发展和乡村振兴之路。

　　二、价值启示之二:以习近平法治思想为遵循

　　(一)解决流域治理难题,树立在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的标杆

　　流域治理是世界性难题,万峰湖流域生态环境受损问题具有大江大湖在治理主张和执行标准方面上下游不同行、左右岸不同步的典型特征,其根源在于跨行政区划管理制度机制的供给不足或者不完善。最高检基于一省(区)检察机关依法履职督促治理难以奏效的现状,根据2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》关于跨两个以上省或者市、县级行政区划的生态环境公益损害,共同的上级检察机关可以直接立案等相关规定或者原则精神,认为有必要由最高检直接立案办理。在专案办理过程中,探索采用检察一体化办案模式。最高检依法统一调用辖区的检察人员组成办案组,同时在地方检察机关设立办案分组。由最高检专案组明确办案目标,统一工作方案,统一研判案件线索,并以交办或指定管辖等方式统一分配办案任务。对重点案件,由最高检督办或者省级检察院提办,下级检察院可以将办案中的重要问题逐级请示上级检察院决定,包括需要最高检直接协调解决的相关问题。

　　四级检察机关经调查,共依法立案45件,其中行政公益诉讼案件44件,民事公益诉讼案件1件,在清理湖区全部非法网箱养殖的同时,对水面浮房和钓台的生活污水、沿岸垃圾污染、船舶污染、上游河流工矿企业违法排放以及破坏水文地质环境等流域性问题也进行同步治理。为形成跨区划公益保护合力,推动解决万峰湖流域统一执法、统一生态养殖等可持续发展问题,最高检专案组指导三省(区)检察机关共同签署了《关于万峰湖流域生态环境和资源保护协作机制(试行)》,探索开展公益诉讼跨区划管辖。同时,推动万峰湖湖区实行统一联合执法监管。

　　2022年9月22日,万峰湖专案指导性案例新闻发布会在万峰湖上的三省(区)联合水上检察室召开,满湖碧水尽现眼前,以实证的方式宣告万峰湖治理取得了预期成效。作为通过检察公益诉讼成功治理跨区划大江大湖的典型样本,万峰湖专案示范了以最低的司法成本、最短的时间解决跨行政区划流域治理问题的成功方案,也是检察机关以法治思维和法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。

　　(二)坚持以人民为中心,探索听证办案彰显人民群众的公益主体定位

　　万峰湖流域生态环境受损涉及三省(区)五县(市),不仅管理主体分散,而且利益诉求多元。为了客观公正评估整改效果、凝聚治理共识,自觉接受社会监督,2020年12月24日,最高检专案组举行第一次公开听证会,邀请全国人大代表、专家学者作为听证员,水利部、生态环境部、农业农村部相关代表列席,三省(区)五县(市)政府领导参加,听证会议题包括两方面:一是案件办理是否取得整治网箱养殖污染等成效;二是探讨开展渔业生态养殖保护生态的可行性,以及如何通过统一管理等方式实现依法规范治理。

　　公益诉讼案件有没有办好、能不能结案,不能简单认为由检察官说了算,而是要认真听取人民群众以及相关方面的评价以及意见、建议。办理普通刑事、民事案件,哪怕只涉及一个当事人,也是在办当事人的“人生”。而办理公益诉讼案件,往往关系到行政监管执法、经济社会管理等重要事项,具体涉及案件当事人以外的多元利益主体,包括行政管理对象,特别是可能涉及不特定多数的利益群体和社会民众,或者涉及不同区域之间重大利益关系的调整等。如果通过公开听证等方式征询相关主体代表的意见,评估公益损害救济状况等办案成效,将更加有利于形成共识,提升公益保护的实效。即使对于尚未付诸实践或者具有探索性质的治理对策,也有必要借助公开听证,确保治理措施的合法性和可行性。

　　2022年9月23日,最高检专案组在黔西南布依族苗族自治州检察院召开万峰湖专案第二次公开听证会,围绕沿湖三省(区)五县(市)统一开展生态渔业如何确保万峰湖优质水体,跨三省统一执法监督如何彻底解决流域生态环境问题展开讨论。与第一次公开听证会相比,除了邀请生态环境部、农业农村部、水利部的代表和五县(市)党政负责人外,还邀请了中科院水生生物研究所专家和国内生态渔业的龙头企业——浙江千岛湖发展集团代表担任听证员,提供生态渔业的科学指导意见,给万峰湖统一开发生态渔业的五县(市)参与者吃下了“定心丸”。这次听证会采用互联网直播方式,通过最高检微博、头条号、央视频号、微信视频号、抖音号、快手号、中新网、正义网、B站号进行视频直播,9月23日上午12时,听证会视频直播总观看人数达301.8万人。无独有偶,为走好网上群众路线,最高检“南四湖”流域生态环境受损公益诉讼专案组曾在2022年2月10日,首度“破冰”以互联网直播形式举行听证会,长达两个半小时的听证会结束时在线观看人数竟达1200万人。这两个公益诉讼专案的公开听证,为检察机关开展公开听证开了先河、打了样,彰显了公益保护为了人民、依靠人民的宗旨理念。

　　作者:张雪樵,最高人民检察院副检察长、二级大检察官,万峰湖专案组主办检察官。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文请见《人民检察》2022年第21期)