解读最高人民检察院第四十二批指导性案例

　　2023年4月4日,最高人民检察院召开新闻发布会发布第四十二批指导性案例。该批指导性案例是最高检发布的第四批行政检察指导性案例,以行政检察推进社会治理为主题,共4件。为加强指导性案例的理解和应用,现就案例发布背景、特色、指导意义等进行解读。

　　一、第四十二批指导性案例的发布背景和意义

　　习近平总书记指出,“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”。党的二十大报告强调,“推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平”“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。检察机关深入贯彻落实习近平法治思想,全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,坚持依法能动履职,发挥行政检察“一手托两家”职能优势,全面深化行政检察监督,深度融入国家治理,促进诉源治理,办理了一批在司法理念方面具有纠偏、创新、引领价值的行政检察案件。五年来,立足行政检察职能共发出社会治理类检察建议60347件,采纳率98%以上。本批4件以行政检察推进社会治理为主题的指导性案例是其中的优秀代表。

　　(一)依法能动履职,创新推进社会治理方式

　　行政检察透过办案发现社会治理中的普遍性问题,分析其偶然性因素之外存在的制度性、管理性问题根源,通过制发检察建议、开展专项监督、建立行政诉讼监督年度报告制度、发布行政检察白皮书,或者以专题报告、专题分析等方式,促进有关部门和单位完善社会治理相关制度。围绕以“我管”促“都管”主题,最高检发布5件社会治理典型案例,指导各地通过办案助力社会治理。此外,最高检带头落实并指导全国15个省级检察院建立行政诉讼监督年度报告制度、专题报告制度,结合办案对行政诉讼监督情况进行年度分析,指出行政审判、执行和行政执法存在的普遍性、苗头性问题,监督和支持法院、行政机关依法行使职权;针对福建姚某案“七年离不掉婚”的案情反映出的普遍性问题,会同民政部、公安部、最高法制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》,打通司法与行政堵点,促进诉源治理。

　　(二)全面深化行政检察监督,推动由个案向类案、由被动向主动、由办理向治理转型升级

　　各级检察机关坚持依法能动履职,全面提升行政检察监督质效,在个案监督基础上注重开展类案监督。行政检察类案监督旨在防范、监督、纠正共性问题,以类案监督促进系统治理。检察机关对法院、行政机关在司法、执法活动中存在的同类错误或适用法律不一致等共性问题提出监督纠正意见,推动同类情况相同处理,或者针对行政执法、社会治理中存在的普遍性问题,推动改进工作、完善制度,及时堵塞管理漏洞。如,结合2022年“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动,共办理类案监督案件2800余件,有效促进突出问题的源头治理、系统治理。

　　(三)运用大数据赋能行政检察监督,推进社会治理

　　落实数字检察战略,探索大数据在行政检察监督工作中的深度运用,充分发挥大数据在监督办案、纠正违法、促进国家治理中的作用,拓展监督的广度和深度。指导浙江、湖北、河南、广东、云南等地检察机关搭建行政执法与行政检察衔接信息平台,打通数据壁垒。编发大数据赋能行政检察监督典型案例2批12件,指导各地建立大数据模型,通过数据分析与碰撞,发现治理漏洞或者监督线索。

　　总结近几年行政检察推进社会治理的办案实践,制发该批指导性案例,一是引领行政检察部门依法能动履职促进诉源治理的工作理念。示范、引领行政检察部门基于既监督法院公正司法又监督行政机关依法行政的职能优势,将依法能动履职,深度融入国家治理,促进诉源治理,作为新时代行政检察工作发展的必然方向和所追求的价值目标。二是指导行政检察部门依法办好个案、监督类案、参与社会治理的工作路径和方式。指导行政检察部门以统一标准依法办好个案,以整体思维汇聚类案,以系统观念“拧线成绳”、参与社会治理,将行政检察通过办案推动源头治理、在法治轨道上促进国家治理体系和治理能力现代化,作为新时代行政检察工作发展的工作路径和基本方式。三是总结推广行政检察推进社会治理的工作经验。该批指导性案例对办案中存在的疑难复杂问题予以一定程度回应,并提出相关规则及可供参照的工作方法,对各级检察机关类似案件办理具有一定示范指导作用。

　　二、第四十二批指导性案例的主要特色

　　该批指导性案例兼顾不同领域和推进社会治理的不同方式。在领域选择上,包括社会保障、个人信息安全、市场主体登记、住房与城乡建设等与人民群众切身利益密切相关的社会领域;在推进社会治理的方式上,通过推动修改规范性文件,推动相关行政机关进行专项整治、建立数字化治理模式、开展专项监督检查等,持续跟踪问效,促进提升社会治理效能。

　　一是突出行政检察推进社会治理主题,推动办案与治理深度融合。该批指导性案例充分体现行政检察聚焦办案中发现的相关领域社会治理中共同性、普遍性问题,以“我管”促“都管”,提升社会治理工作水平,做实从个案办理到类案监督再到诉源治理,促进标本兼治。如,在检例第170号案件中,该市检察院发现该市住房和城乡建设局(以下简称“住建局”)在执法过程中存在的问题后,向其发出检察建议,为形成解决问题合力,撰写专题分析报告,向党委、人大报告,向行政机关等相关部门通报,将检察监督效果向推进社会治理延伸,推动省住建厅在全省范围内对房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收不规范行为进行专项整治,并推动制定出台相关配套制度机制。

　　二是突出行政检察为民而行,让民生司法保障更有温度。该批指导性案例充分体现了行政检察对减损民事主体合法权益或增加其义务的行政行为予以监督纠正,实现了保障人民群众姓名权、人格尊严以及劳动者权益、合同权利等民事基本权益的司法目的。如,检例第167号是对女职工劳动合法权益的保障,检例第168号是对公民人格权的保障。检例第168号是近几年湖南省检察机关推进社会治理工作的缩影,湖南省检察机关创新探索出以“典型案例引领+专项活动带动”,推动对突出问题专项治理;坚持在党委领导下,构建“协作办案+专项治理”模式、“司法为民+行政争议化解”诉源治理模式,助推法治政府建设。2022年,湖南省检察机关就市场监管、土地执法、市场主体权益保护等28个执法司法领域和环节监督治理情况,撰写专项分析报告45篇,有效促进了社会治理效能提升。

　　三是突出大数据赋能行政检察监督下的社会治理新路径。在大数据监督模式下,行政检察以个案办理、类案监督为切口,运用大数据构建关键词检索、关联数据碰撞的类案监督模型,构建“解析个案、梳理要素、搭建模型、类案治理、融合监督”的大数据检察监督路径。同时,推动建立执法和司法办案数据互联互通的数字化平台,打通数据壁垒,实现跨部门协同治理,以监督推进共享、以共享赋能监督。如,检例第169号的成功办理就得益于浙江省检察院与相关执法司法部门建立的跨部门信息共享机制,打通了市场监管、人社、税务、银行和司法机关之间的数据壁垒。浙江省检察机关由此案入手,开展虚假注册公司专项监督,在专项监督中共摸排线索8000余条,制发类案检察建议50余份,推动行政机关对近3000家公司作出吊销或注销营业执照、列入经营异常名录等处理,推动跨部门高效协同数字化诉源治理,将行政检察护航法治化营商环境落到实处。

　　作者:张相军,最高人民检察院第七检察厅厅长、一级高级检察官;张立新,最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官、主办检察官;刘浩,最高人民检察院第七检察厅检察官助理。

　　(原标题为《行政检察依法能动履职深入推进社会治理 ——最高人民检察院第四十二批指导性案例解读》,全文共四部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第10期)