徐全兵等：最高检第四十六批指导性案例解析

　　2023年8月,最高人民检察院以“守护国财国土、助推惠民政策落实”为主题发布第四十六批指导性案例共4件,引导各地检察机关在办案中发挥公益诉讼检察职能,保护国有财产、国有土地使用权以及保障国家惠民政策有效执行。为加强对指导性案例的理解和应用,现就指导性案例的发布背景和意义、理解适用中的重点问题等进行解析。

　　一、发布第四十六批指导性案例的背景和意义

　　国有财产、国有土地是国家重要的物质基础,是全体人民共同的宝贵财富,在推动国家经济社会发展、保障改善民生等方面发挥重要作用。惠民政策往往与国有财产密切相关,涉及国有财产的使用或国家利益的让渡。2017年行政诉讼法修改,国有财产保护、国有土地使用权出让(以下简称“国财国土”)领域作为行政公益诉讼四大法定领域的组成部分被写入法律。2021年,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出,要加大国财国土等重点领域公益诉讼案件办理力度。2022年,最高检召开全国检察机关国财国土领域公益诉讼办案工作视频督导会,就加强该领域工作作出专门部署。今年,最高检新一届党组对新时期做好公益诉讼检察工作提出新的要求。2018年1月至2023年6月,全国检察机关共立案办理国有财产保护领域案件55270件、国有土地使用权出让领域案件9504件,共督促收回国有财产290亿余元,收回国有土地使用权出让收入351亿余元,收回被非法占用的国有土地6.75万余亩。在此背景下,最高检发布第四十六批指导性案例,对于指导各地检察机关办理国财国土领域和惠民政策落实公益诉讼案件具有重要意义。

　　一是牢记“国之大者”,突出公益诉讼检察办案重点。加强国财国土领域公益诉讼检察工作,既是落实最高检新一届党组对公益诉讼检察“突出办好法定领域案件”要求的实际举措,也是检察机关自觉融入国家治理,服务党和国家的中心任务、首要任务的责任担当。编发该批指导性案例,对于引导各地检察机关找准监督切入口,最大限度挽回国有财产流失、促进土地资源的优化配置和节约集约利用,并通过督促纠正行政违法行为,促进完善相关制度机制,更好服务保障地方经济高质量发展,具有重要意义。

　　二是以可诉性标准“高质效办好每一个案件”,以“诉”的确认体现司法价值引领。最高检应勇检察长在全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上提出要“高质效办好每一个案件”,在大检察官研讨班上要求,公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”,突出抓好法定领域办案工作,多办有影响、效果好的案件,敢于以“诉”的确认体现司法价值引领。如今,公益诉讼检察已走过初创时期,步入持续发展阶段,坚持质效优先才能行稳致远。公益诉讼案件在立案之时,就要考虑可诉性问题,依法、客观、全面调查收集证明公益损害及行政机关违法的证据材料,对一些诉前检察建议解决不了问题、具有示范引领意义的案件,要敢于以“诉”的确认,推动类案治理、源头治理。

　　三是积极稳妥拓展检察公益诉讼案件范围,助推惠民政策落地见效。目前,关于检察公益诉讼的法律制度尚不完善,理论研究和司法实践中对一些问题还存在不同认识。检察机关应当坚持从政治上着眼、从法治上着力,根据中央有关部署要求,积极稳妥拓展检察公益诉讼案件范围,促进依法行政,最大限度保护公共利益。四是创新办案模式,深入贯彻落实数字检察战略。法律监督模型是数字检察落地见效的重要实现形式和突破口。检察机关应将数字检察融入公益诉讼检察工作中,以科技为支持,创新办案模式和方法手段,提高线索发现、调查取证、固定证据、解决问题等各方面能力,推动公益诉讼检察工作高质量发展。

　　二、浙江省嵊州市检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案(检例第183号)理解适用中的重点问题

　　一是坚持源头监督理念,深挖社会管理深层次问题。国有财产保护领域监督范围点多面广,其中税收作为国家财政收入的重要组成部分,影响社会主义市场经济的各个方面,办好涉税案件意义重大。检察机关应立足法律监督职能,注重运用系统思维,坚持溯源治理,助力破解税收领域治理难题。“非标油”(指除正规成品油以外,所有非法油品的总称)通过偷逃税款,以低廉价格迅速占领市场,给不法分子带来了巨大的利润空间,进而衍生出人民群众反映强烈、新闻媒体曝光的“非标油”危害公共安全、污染大气环境等问题。针对“非标油”领域违法行为隐蔽、行政监管难度大、产业链条长等问题,检察机关坚持问题导向,以遏制用油企业违规抵扣非成品油增值税专用发票、偷逃成品油消费税为切入口,有效规范成品油消费端市场秩序;坚持源头监督理念,进一步打击加油站通过“无票销售”、账外走账等方式大量销售“非标油”,逃避税收监管的违法行为,将法律监督视野从规范“非标油”消费端延伸拓展至严惩销售端,以法律监督助力行政机关规范成品油税收监管秩序,促进成品油市场全链条闭环管理,切实保护国有财产安全。

　　二是坚持智慧监督理念,释放数字检察叠加倍增效应。对于在履职中发现的具有普遍性的社会治理难题,检察机关落实数字检察战略,增强大数据战略思维,敏于发现数据,善于获取数据,精于分析数据,做实数据的汇聚、整合、管理、应用。

　　首先,有一双“发现数据的眼睛”。既要了解行政机关已开发的监管系统、已掌握的监管数据,又要高度重视每一个案件办理中以手机短信、登记表单等方式出现的电子数据,尤其是法律法规强制采集、具有国家统一标准的数据。

　　其次,在数据获取方面要争取理解支持,确保数据安全。要针对办案中发现的问题,利用好跨部门、跨领域的数据信息。如,利用交通运输部门掌握的车辆轨迹数据来解析“非标油”的客观性物流数据,与传统的依靠“发票流”“资金流”相比,具有明显优势,成为破解税收监管难题的关键。

　　再次,在数据分析方面,要善于从多元、海量数据中发现规律性、共性问题,主动提炼特征要素进行数据解析,并融入公益诉讼办案规则流程,转化为计算机语言,打造凝聚办案经验、具备推广应用价值的大数据法律监督模型。如,“非标油”综合治理法律监督模型能够实现海量轨迹数据的自动运算、装卸货地点和装卸货数量的可视化展示以及税务数据的自动碰撞,实现偷逃税、黑油窝点线索主动排查、引导调查,辅助公益诉讼案件办理。

　　三是坚持类案监督理念,能动履职提升社会治理效能。检察机关深入实践“个案办理—类案监督—社会治理”法律监督运行机制,以更大的参与度、贡献度融入社会治理大格局,着力破解法治领域深层次问题,以公益诉讼检察工作现代化服务中国式现代化。在办案中,立足法律监督职能,发挥公益诉讼检察统筹协调多元主体共治的独特优势,助推行政机关实现数据资源共享、优势互补,形成公益保护合力。特别是注重发挥大数据法律监督模型在发现线索、调查取证、固定证据以及提供解决问题方案等多方面的作用,实现从个案办理到类案监督,助推法律监督实现质的飞跃。在应用“非标油”综合治理法律监督模型实现类案监督的基础上,加强与行政机关的协作配合,实现监督模型共享、数据互通,助力行政机关依法行政,破解成品油领域税收、安全监管难题,将公益诉讼制度优势转化为社会治理有效动能。

　　三、江苏省扬州经济技术开发区检察院督促整治闲置国有土地行政公益诉讼案(检例第184号)理解适用中的重点问题

　　第一,行政机关职责的认定。该案在办理中遇到国有土地使用权出让合同是民事合同还是行政合同的问题,事关检察机关督促相关行政机关履职的具体方式和内容。对于该合同的性质,司法实践中一直存在不同认识:一种观点认为该合同属于行政协议。理由是最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条规定:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”在国有土地出让领域,如果发生受让人不遵守协议约定情况时,自然资源主管部门可以行使处罚权、单方解除权等行政优益权,而不是通过民事起诉或者仲裁的方式主张权利。另一种观点认为该合同属于民事合同。理由是行政机关作为土地出让人,在与土地使用者签订合同时是平等的民事主体关系,应当自觉接受民法基本原则的调整。在看待此类合同的性质时应当着重考虑合同内容中的市场性因素,而不能仅仅考虑其公益性。2020年最高法《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确将国有土地使用权出让合同划归民事审判领域,认为出让合同的性质为民事合同。根据最高法最新司法解释,国有土地使用权出让合同的性质为民事合同,但自然资源主管部门在合同履行过程中仍具有行政监管职责。检察机关开展国有土地使用权出让领域行政公益诉讼工作时,应将自然资源主管部门对资源管理的行政主管权与其代表国家这一特殊民事主体以“自然资源所有者”身份签订、履行出让合同等民事法律行为区分开来,对其未经上级批准擅自改变土地用途、未及时收回闲置土地使用权等未依法履行行政监管职责的情形,可以督促其依法履职。

　　第二,闲置土地的认定。根据国土资源部(现为自然资源部)《闲置土地处置办法》第2条规定,国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的,和已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满1年的国有建设用地,可以认定为闲置土地。虽然土地管理法规定自然资源主管部门负有收回国有土地使用权的主体责任,但实践中,对于闲置土地的认定存在认定标准不一、相关部门分工不明、职能交织和调查取证难等实际困难。该案中,投资额、开发强度等认定指标依赖于工业和信息化、招商等部门提供,两部门负有配合自然资源主管部门处置闲置土地的职责,检察机关通过磋商、检察建议等方式,充分取得两部门的理解和支持;加强与纪检监察、审计、税务等机关协作配合,确保案件办理的精准性和协同性。最终,案涉的5宗土地共计326亩被成功认定为闲置土地,其中1宗土地经调查被认定为“投资额不足25%”,由原定的低效土地被改为闲置土地并成功收回。

　　第三,闲置土地的收回方式。办案过程中,应界定造成土地闲置的原因,正确理解适用“回收”和“收回”。“回收”是指土地使用权人自愿放弃的前提下,行政机关才会“回收”,是民事行为;“收回”则分为有偿收回和无偿收回,属于行政行为。收回闲置土地必须符合法律和行政法规规定的情形,并按照法定的程序进行。《闲置土地处置办法》第8条对属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的情形进行了列举,并规定经审核属实的,可“协议有偿收回国有建设用地使用权”。《闲置土地处置办法》第14条对属于非政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的,规定了处理方式,对未动工开发满2年的,由市、县国土资源主管部门按照土地管理法第37条和城市房地产管理法第26条的规定,报经有批准权的政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。即因政府原因导致土地闲置的,适用协议收回;因企业自身原因导致土地闲置的,适用无偿收回。该案中,案涉闲置土地均成因复杂,既有企业自身经营调整、经营不善的原因,又有土地规划调整、国家政策调整、行政机关相关工作衔接不畅等原因,系多种因素叠加形成。检察机关针对不同的情形分别提出不同的解决方案,督促行政机关在依法保障行政行为相对人合法权益的情况下,依法收回闲置土地。

　　作者:徐全兵,最高人民检察院第八检察厅副厅长、全国检察业务专家;刘东斌,最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官;彭 溪,广西壮族自治区柳州市城中区人民检察院第二检察部副主任。

　　(全文共五部分,现摘发前三部分,全文见《人民检察》2023年第16期)