以“三个善于”做实高质效办好行政生效裁判监督案件——最高人民检察院第五十八批指导性案例解读

2025年3月21日,最高人民检察院发布第五十八批指导性案例。该批指导性案例是最高检发布的第6批行政检察指导性案例,以行政生效裁判监督为主题,共5件。为加强对指导性案例的理解和应用,现就案例发布的背景、特点、指导意义等解读如下。

一、第五十八批指导性案例发布的背景和目的

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“全面深化行政检察监督”,为加强行政检察工作指明了发展方向。最高检党组和应勇检察长多次强调,行政检察要以行政诉讼监督为重心,强化行政检察履职,实现有力监督。2024年11月,十四届全国人大常委会第十二次会议听取和审议了应勇检察长作的关于人民检察院行政检察工作情况的报告,强调要准确把握行政检察监督在党和国家监督体系中的职能定位,聚焦行政审判领域深层次问题,提升监督精度和深度。

近年来,行政检察工作取得积极进展,但同党中央和人民群众更高要求相比还存在一定差距。行政诉讼监督总体上力度不够,存在不敢监督、不善监督、监督不力等问题。行政生效裁判监督是行政诉讼监督的重中之重,行政生效裁判监督工作成效与一些地方大量存在的行政争议、行政申诉得不到有效解决形成较大反差。为此,2024年9月,最高检部署了为期两年的高质效办好行政生效裁判监督案件攻坚行动,旨在引领各级检察机关加大抗诉和提出再审检察建议力度,尤其是市级以上检察机关发挥行政生效裁判监督案件办理“主力军”作用,带动强化行政诉讼监督。

该批指导性案例以行政生效裁判监督为主题,以指导、引领各级检察机关深入贯彻党中央要求和全国人大常委会审议意见,坚持高质效办好每一个案件,推动高质效办好行政生效裁判监督案件攻坚行动走深走实,一体推进有力监督和有效监督。

二、第五十八批指导性案例的主要特点

该批指导性案例从案涉行政行为和行政管理领域看,涉及行政奖励、行政确认、行政处罚、行政诉讼受案范围等,关系到农村独生子女家庭权益保障、山林权属确权、安全生产事故行政处罚、职业病工伤认定、村民宅基地申请等民生民利问题,检察机关坚持以人民为中心,通过行政抗诉和再审检察建议推动解决人民群众急难愁盼;从监督主体和监督方式看,最高检提出抗诉的有3件,省级检察院提出抗诉的有1件,市级检察院提出再审检察建议的有1件,体现最高检和省级检察院带头多办案、办好案,担负起加大行政抗诉力度的主要责任,市县级检察机关通过行政再审检察建议加强了对同级法院的行政生效裁判案件的监督;从办案效果看,检察机关提出监督意见后,法院直接改变原裁判结果的有3件,采纳检察机关监督意见又共同开展行政争议实质性化解的有2件,充分彰显了行政检察监督纠正错误生效裁判,促进行政机关依法履职,维护行政相对人合法权益的价值追求。

一是突出引领各级检察机关加强调查核实,在准确认定事实上下功夫。善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,“以事实为根据”是基础。高质效办好每一个行政检察案件,必须用足用好调查核实权,从案卷中走出来、从办公室中走出来,从检察机关走出来,以亲历性保障准确性、实效性,以法律事实最大限度还原客观真实。如,检例第234号甲村村民小组诉湖南省某县人民政府、某市人民政府山林权属行政裁决及行政复议诉讼监督案中,争议各方提交的山林权属证据均不足以支持各自主张,检察机关依法调查核实,通过调取政府对争议林地各个历史时期制作形成的权属资料,查明争议林地的利用、经营、管理情况变化等,依法监督纠正原审判决,推动政府重新作出山林权属争议处理决定,有效解决各方争议。

二是突出引领各级检察机关依法精准监督,在正确适用法律上下功夫。善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,就要全面准确理解“以法律为准绳”,推动执法司法标准的统一。如,检例第235号湖北省安全生产监督管理局不服甲公司诉湖北省安全生产监督管理局行政处罚诉讼监督案中,安全监管部门依据政府批复的《事故调查报告》认定的监理怠于履职等违法事实作出行政处罚决定,虽然工程质量缺陷以及监理怠于履职未构成事故的主要原因,但法院以此为由判决撤销被诉行政处罚决定的,检察机关应依法监督纠正,确保安全生产法、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规统一正确实施。又如,检例第237号钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案中,村委会受理、上报宅基地申请,在性质上属于履行法规、规章授权的行政管理职责,村委会不履行或者不全面履行该行政管理职责引起的行政争议,法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的,检察机关应当依法监督,保障行政相对人依法行使诉权。

三是突出引领各级检察机关运用法治思维和法治方式统筹法理情,切实将社会主义核心价值观融入办案全过程,做到合法合理合情。如,检例第233号曹某等诉河南省某市某区人民政府、某街道办事处行政奖励诉讼监督案中,地方性法规依照法律规定为独生子女家庭征地补偿设定行政奖励,行政相对人只有在充分了解其相关权利内容、出于真实意思表示、以明示的方式自愿放弃相关合法权益的,才能认定其放弃权利,行政主体不得单方减损行政相对人的合法权益。行政主体不履行或者不完全履行法定奖励义务,法院判决未予纠正的,检察机关通过监督纠正,保障农村独生子女家庭享有的合法权益。又如,检例第236号邹某某诉四川省某市人社局行政确认诉讼监督案,职工一方非因自身原因未获得职业病诊断证明,无法被认定为工伤,检察机关受理监督申请后,依法调查核实发现新的证据证明应当认定工伤的,要依法监督纠正,保护劳动者的合法权益。

三、第五十八批指导性案例的指导意义

(一)曹某等诉河南省某市某区人民政府、某街道办事处行政奖励诉讼监督案(检例第233号)

一是地方性法规依据法律设定行政奖励并公布奖励标准的,行政主体应当执行。地方性法规依照法律规定为独生子女家庭征地补偿设定行政奖励,地方政府和协助政府承担征地补偿行政管理职责的基层群众性自治组织作为行政奖励的实施主体,应当严格执行法律法规规定的奖励标准,保障行政相对人奖励权益全面实现。法院生效裁判对行政相对人要求行政主体依法履行行政奖励职责的诉讼请求不予支持的,检察机关应当依法监督。

二是行政主体不得单方减损行政相对人的合法权益。最高检办理该案时组织公开听证,邀请三位人民监督员、两位法学专家担任听证员,邀请部分全国人大代表、省人大代表、省卫健委有关人员旁听。经公开听证,查明当事人曹某夫妻在案涉协议上签字时没有充分了解相关奖励规定的内容,放弃奖励并非出于自愿;听证员一致认为案涉城中村改造中的拆迁补偿应当执行有关奖励标准的规定。该案的指导意义在于,行政相对人只有在充分了解其相关权利内容的前提下,出于真实意思表示,以明示的方式自愿放弃相关合法权益的,才能认定其放弃权利。对行政主体不履行或者不完全履行法定奖励义务的行为,法院行政生效裁判未予纠正的,检察机关应当依法监督。

三是检察机关在履行法律监督职责过程中,发现法院、行政机关在司法、执法活动中存在同类错误或者共性问题时,可以开展类案监督。最高检办理该案等5案期间,另有同村11户独生子女家庭基于同样的事实和理由申请检察机关监督。最高检就该11案向最高法提出类案检察建议,最高法指令河南省高级法院将16案合并审理,提高了司法效率。

(二)甲村村民小组诉湖南省某县人民政府、某市人民政府山林权属行政裁决及行政复议诉讼监督案(检例第234号)

一是在山林权属争议行政生效裁判监督案件中,争议各方提交的山林权属证据均不足以支持各自主张,行政裁决认定事实不清、证据不足的,检察机关应当依法调查核实,有新的证据足以推翻原判决、裁定的,应当依法监督纠正。该案中争议各方提供的因历史原因存在未依法送达、要素不全等瑕疵的林权证及其他证据,均不足以证明林地权利归属。湖南省检察院通过调取政府对争议林地在土地改革、“四固定”、“林业三定”、林业改革等各个历史时期制作形成的权属资料,查明林地的利用、经营、管理情况变化等。最高检审查调查取得的新证据能够证实行政裁决与事实不符、足以认定原生效裁判错误,遂依法向最高法提出抗诉。法院再审采纳检察机关监督意见,撤销原审判决及案涉权属纠纷处理决定,责令行政机关重新作出处理决定。

二是检察机关在办理行政生效裁判监督案件中,发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以开展行政违法行为监督,通过制发检察建议督促行政机关严格规范执法,助力法治政府建设。该案中针对某县林地所有权制证、发证不规范问题,检察机关通过制发检察建议,督促某县政府对已经制作但未下发的权证进行清理,对仍存在权属争议的依法确权后发证,从源头上减少山林权属纠纷的发生。

(三)湖北省安全生产监督管理局不服甲公司诉湖北省安全生产监督管理局行政处罚诉讼监督案(检例第235号)

检察机关办理安全生产行政处罚诉讼监督案件,对于法院在没有足够相反证据的情况下,判决撤销安全监管部门以《事故调查报告》为依据所作行政处罚决定的,应当依法监督。实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。负责生产安全事故调查的政府作出批复的《事故调查报告》,是相关部门对有关单位和人员实施行政处罚或处分的依据。该案中,《事故调查报告》认定事故段大桥安全护栏施工质量存在缺陷,监理公司在监理工作中未能及时发现,构成履行监理职责不到位。虽然工程质量缺陷以及监理怠于履职未构成案涉事故发生的主要原因,但是安全监管部门依据《事故调查报告》认定的监理怠于履职等违法事实作出行政处罚决定。在没有足够相反证据的情况下,法院判决撤销安全监管部门以《事故调查报告》为依据所作行政处罚决定的,检察机关应当依法监督,确保安全生产法、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规统一正确实施。

(四)邹某某诉四川省某市人社局行政确认诉讼监督案(检例第236号)

一是职工一方非因自身原因未能获得职业病诊断证明,行政机关未认定为工伤,法院生效裁判对不认定工伤的决定予以维持,检察机关发现新的证据证明可以认定为工伤的,应当依法监督。职业性中暑是职业病的一种,多发于建筑工人、环卫工人、快递员、冶炼工等群体。职工因高温作业引起中暑,经诊断为职业病的,应当享受工伤保险待遇。该案中职工一方因未获得职业病诊断证明,无法被认定为工伤,检察机关受理监督申请后,开展调查核实,收集、调取职工职业史、发病当天现场情况等有关证据,为职业病诊断机构出具职业病诊断提供参考。新的证据证明职工系患职业病,应当认定为工伤的,检察机关应当依法提出监督意见。

二是检察机关在办理案件中发现关乎社会治理问题的,可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。四川省检察院针对办理该案时发现的职业病诊断和鉴定机构面较窄、劳动者和用人单位防治意识不强、职业病诊断和工伤认定程序复杂等问题,加强与法院、行政机关的沟通协作,提出改进工作、完善治理的建议,推动完善职业病防治、认定和保护体系,保护劳动者合法权益。

(五)钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案(检例第237号)

村民委员会受理、上报宅基地申请,是依据法规、规章授权履行行政管理职责的行为,属于行政诉讼受案范围,法院裁定不予立案或者驳回起诉的,检察机关应当依法监督。村民委员会依据法规、规章授权受理村民宅基地申请后,应当依法张榜公布,并按照程序将村民提交的申请、收集的村民意见、村民委员会决议等材料报送乡(镇)政府,以便启动后续的行政审批程序,在此过程中村民委员会的履职行为,在性质上属于履行法规、规章授权的行政管理职责。村民委员会不履行或者不全面履行该行政管理职责引起的行政争议,属于行政诉讼受案范围,村民委员会可以成为行政诉讼中的被告。该案中,案涉村民委员会对钱某的建房申请未予上报,建房申请人以村民委员会为被告提起行政诉讼,法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的,检察机关应当依法提出监督意见。

作者:张相军,最高人民检察院检察委员会委员、行政检察厅厅长、一级高级检察官;张立新,最高人民检察院行政检察厅二级高级检察官;孙玲,最高人民检察院行政检察厅三级高级检察官。

(全文共四部分,现摘发前三部分,全文见《人民检察》2025年第10期)