“加强行政检察监督　促进行政争议实质性化解”典型案例解析

    近日,最高人民检察院召开以“加强行政检察监督促进案结事了政和”为主题的新闻发布会,同时发布了12件典型案例。这12件典型案例是最高检在行政争议实质性化解专项活动中发布的第三批典型案例,很好地体现了行政争议实质性化解工作的特点和方法。为促进对典型案例的理解和适用,现就相关情况进行解读。

　　一、典型案例发布背景与特点

　　(一)发布背景

　　司法实践中,部分行政案件诉讼程序终结后,当事人缺乏有效救济途径、合理诉求得不到重视和满足,这些案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中,几年甚至几十年都未进行实体审理,程序空转问题突出。为着力解决行政案件得不到实体审理、行政争议得不到实质化解等群众反映强烈的“程序空转”问题,最高检部署在全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。自2019年11月至2020年12月,全国检察机关实质性化解行政争议6300余件,解决了一批人民群众反映强烈的操心事、烦心事、揪心事,人民群众对行政检察工作的获得感明显提升。

　　一个案例胜过一打文件。最高检第七检察厅在“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动中,发布了3批24件典型案例,这些典型案例为办案实践提供了样本和示范,起到了推动和引领行政检察工作持续做实的作用。各级检察机关主动发现案例、培养案例的意识和办理精品案件的意识进一步增强,对案例的学习和应用也进一步规范。

　　(二)主要特点

　　这12件典型案例,体现了检察机关司法为民的根本宗旨,对于进一步做好以案释法工作,增强全社会法治信仰,助推法治中国建设具有重要意义。

　　一是在落实以人民为中心的发展思想上具有典型性。习近平总书记强调,要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。实现这一目标的根本举措就是要坚持以人民为中心,在办案中立足人民群众的合理诉求。此次典型案例的选取重点关注民生领域,主要涉及征地补偿、房屋征收、工伤认定、社会保险、土地确认等涉及人民群众切身利益的领域。针对案件中的矛盾纠纷,检察机关主动履职,用心用情化解行政争议,依法督促有关机关回应当事人正当诉求,切实保障当事人的合法权益,解决人民群众的实际难题。如发布的第五件案例吴某与河北省某市人社局、省人社厅工伤认定及行政复议抗诉案,这是一起典型的工伤认定适用法律不当的案件。检察办案人员了解到吴某在施工中身受重伤,家庭非常困难,而申请工伤认定未果,更是让吴某的家庭雪上加霜。检察人员全面审查案件,发现了行政机关、法院在适用法律上存在的问题,准确认定“不以是否存在劳动关系为前提认定工伤”的特殊情形,通过抗诉监督纠正法院错误行政判决,有力地维护了公平正义。

　　二是在服务“六稳”“六保”上具有示范性。该批案例体现出检察机关主动融入发展大局,尤其是在疫情期间认真落实中央政法委等五部门《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》及党中央统筹疫情防控和经济社会发展部署要求,依法保护民营企业的合法权益,助力复工复产。如发布的第八件案例张某与四川省某市社会保险事业局劳动和社会保障检察监督案,该案第三人某汽运公司系原国企改制后组建的民营企业,企业因疫情影响经营困难,但还是积极响应政府号召,承担了疫情期间农民工返岗及护送医疗人员援助武汉抗击疫情等社会责任,为全市抗疫作出了特殊贡献。为切实落实“六稳”“六保”,检察机关在办案中考虑到该汽运公司受疫情影响经营发展困难,帮助协调人社、社保等部门到企业召开服务座谈会,了解企业困难状况,为企业在社保费减免、疫情补贴等方面开辟了绿色通道,保障了该企业顺利复工复产。

　　三是在检察机关参与社会治理上具有引领性。该批案例体现出检察机关坚持和发展“枫桥经验”,通过办案促进社会治理,助推国家治理体系和治理能力现代化。如发布的第十一件案例刘某青、谢某梅与安徽省某县自然资源和规划局、第三人任某土地行政确认检察监督案,检察机关站在市域社会治理现代化的高度,坚持自治、法治、德治相统一,统筹解决法律纠纷。通过监督行政机关依法行政和法院依法审判,促进依法治理;广泛吸收社会主体参与案件办理过程,促进系统治理;厘清并积极化解行政争议背后的民事法律关系和民事纠纷,促进源头治理;通过民事纠纷与行政争议一并解决,实现综合治理,为社会治理能力的提升贡献检察智慧。

　　四是在推动类案监督上具有复制性。检察机关应当践行穿透式监督理念,在办案中监督、在监督中办案,坚持个案监督与类案监督有机结合,以点带面,实现办理一案、治理一片的监督效果。如发布的第六件案例方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案,检察机关针对行政机关在执法中存在大量混淆行政处罚和行政命令的现象,通过抗诉促使其进一步明晰行政命令与行政处罚的区别,规范行政机关自由裁量权的行使。同时,湖南省检察院经与省高级法院商议,由省高级法院向某市自然资源和规划局提出司法建议,要求其规范执法行为,督促行政机关依法行政,实现行政检察“一手托两家”的监督效果。

　　二、典型案例选取的主要情况

　　该批典型案例以解决实质性行政争议实际需求为导向,反映实质性化解工作中的创新机制和方式方法。

　　一是落实院领导包案制度。实质性化解行政争议作为行政检察新时期的核心任务,工作开展难度较大,尤其是对一些法律关系复杂、社会影响大的案件,各级检察长、分管副检察长认真落实领导干部包案制度,压实化解责任,以主办检察官的身份带头办案,深入一线化解争议,充分发挥领导干部的“头雁效应”,有利于促进矛盾纠纷解决,推动行政争议实质性化解。如发布的第一件案例杨某某与云南省昆明市某区政府行政补偿检察监督案和第二件案例徐某某与贵州省某县政府辞退决定行政复议检察监督案都是检察长带头办理,落实院领导包案制度,促进矛盾化解。检察长带头办案,增强了干警敢于碰硬、敢啃硬骨头的勇气,在案件办理上赢得了人民群众和行政机关的认可,为各级检察机关实质性化解行政争议作出了榜样。

　　二是发挥挂牌督办高位推动作用。推动行政争议实质性化解是难啃的硬骨头,为推动专项活动深入开展,最高检挂牌督办两批45件重大案件,第一批是11件涉民营企业案件,第二批是34件社会关注度高、化解难度大的案件。挂牌督办是完善一体化办案机制的具体举措,有利于上下联动,充分发挥上级检察机关指挥、协调、督导作用和下级检察机关熟悉当地情况、就近就地开展工作的优势。挂牌督办的案件要求明确督办案件的包案院领导和具体责任人,每月报送进展情况,通过明确责任人、划定时间表,传导压力,压实责任,高效推动工作开展。如发布的第三件案例曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案和第四件案例某水泥公司与新疆维吾尔自治区某市政府、某房地产公司土地行政行为检察监督案都是最高检挂牌督办的案件,为各级检察机关办理实质性化解行政争议案件提供了示范样本。

　　三是体现检察机关抗诉监督精准性。检察机关依法履行法律监督职责,以诉讼监督为基础,全面审查法院生效裁判和执行活动的事实依据和法律依据,突出抗诉监督的精准性,依法提出抗诉和再审检察建议。如发布的第七件案例韩某与河南省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政抗诉案,检察机关坚持践行“精准监督”理念,准确把握工伤保险制度的立法目的,认定薛某离开工作场所在就医途中死亡不能成为其丧失劳动权益保护和救济的不利因素,应当推定其是在“工作岗位”上死亡。检察机关通过依法提出抗诉,纠正原判决,保障了劳动者因工作原因遭受事故伤害或突发疾病时能够获得相应的医疗救济和经济补偿。

　　四是强化公开听证的制度价值。公开听证是新时代检察机关保障人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权与监督权的重要举措。公开听证为双方当事人搭建了平等的对话交流平台,有利于面对面推动矛盾化解,以公开促公正赢公信,让老百姓以可感可触的方式感受到公平正义,从而推动行政争议的实质性化解。如发布的第九件案例宋某与浙江省温州市某区人力资源和社会保障局工伤保险检察监督案,检察机关考虑到宋某多年诉讼未果,对行政机关、司法机关有些不信任,决定召开公开听证会,通过听证方式对案件争议的焦点进行审查,同时邀请人大代表、政协委员、律师等第三方参与,既提高了办案质量,又提升了司法公信力。经过公开示证、承办人员的释法说理和听证员的深入评析,最终解开了宋某多年的心结,其主动撤回了监督申请。

　　五是彰显司法救助的检察温度。检察机关在办案过程中对符合救助条件的当事人依法予以救助,防止当事人因案致贫、因案返贫,让贫困的家庭切实感受到检察温度和力度,从而达到息诉息访效果。如发布的第十件案例张某某与广西壮族自治区某市人力资源和社会保障局行政确认检察监督案,检察机关经审查,认定张某某申请工伤认定超过申请期限,法院的裁判并无不当。但了解到张某某家庭生活陷入困境的现实情况,检察机关积极为张某某申请司法救助,让张某某及其家人切实感受到检察机关的关怀。

　　六是实行一揽子解决纠纷方式。一些行政争议关联民事、仲裁等案件,诉讼关系复杂,且案件之间联系紧密。检察机关通过深挖行政诉讼背后的法律关系、实质诉求,引入多方参与,加强沟通协调,推动争议问题一揽子解决,最终促成行政争议化解。如发布的第十二件案例江苏某机电设备有限公司与某市人社局、沈某庆等五人工伤认定检察监督案,该案关联的行政、民事、仲裁案件共6件,诉讼关系复杂。检察机关通过深入研判,找准实质诉求,制定以推动关联民事案件调解为抓手促进行政争议化解的工作方案,推动争议问题一揽子解决,最终促成机电设备公司同意市人社局的工伤认定,双方达成一致赔偿数额意见,化解了长达六年的行政争议。

　　三、如何更加科学地运用典型案例

　　一是注重培养案例意识。行政检察典型案例对于促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题具有重要作用,行政检察工作要注重抓好典型性、引领性案件的办理,将“精准监督”理念贯穿行政检察工作的始终,努力办出精品案件。应强化案例意识的培养,主动发现和积极培育案例,重视对已办结案件的分析研究、挖掘提炼,高水平编写好典型案例,营造学案例、用案例、培养案例的良好氛围。

　　二是持续深化案例学习。典型案例既在法律适用、证据采信、监督效果、政策掌握上具有示范引领价值,又可以实现以个案的公平正义推动整个法治进程的进步,对法治国家建设具有重要价值。行政检察要实现精准监督,需将“案例发布了就要学、用,不能束之高阁”落到实处,认真组织干警学习典型案例,将案例学习作为夯实法律适用根基、研究解决法律问题的基础,通过案例研判,坚持学思践悟,学以致用。同时,要以典型案例学习为契机,推动基层检察院狠抓案例学习与业务提升,提升行政检察监督质效。

　　三是注重发挥案例释法作用。案例宣传既是检察机关联系人民群众的“纽带”,又是人民群众了解检察工作的“窗口”,更是讲好新时代检察故事的“传话筒”。要牢固树立用案例释法普法的理念,以实际案例警醒、教育和影响公众,促进人民群众养成知法、守法、用法的良好习惯。同时要将精品案例打造为优质新闻产品,为检察事业的发展提供舆论引导和智力支持。要创新案例宣传报道方式,综合运用传统媒体和新媒体等传播手段,让人民群众以看得见的方式,切实感受检察工作的新作为、新气象,提升行政检察工作的社会知晓度。

　　*最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官、主办检察官;

　　**最高人民检察院第七检察厅检察官助理;

　　***河北省保定市人民检察院第七检察部副主任。

　　(请参见《人民检察》2021年第15期或请关注人民检察微信公众号)