陈国庆：努力取得集中治理重复信访专项工作优异成绩

    2020年,全国检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,自觉践行习近平法治思想,坚持以人民为中心,不断巩固深化“群众信访件件有回复”制度,扎实开展信访积案清理活动,及时化解了一大批疑难复杂信访积案,人民群众的获得感、幸福感、安全感大大增强,有力推动了检察机关信访形势平稳向好。2021年是建党100周年,是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年,各级检察机关要进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,认真贯彻落实党中央、最高人民检察院党组关于集中治理重复信访、化解信访积案专项工作部署,按照“更加注重系统观念、法治思维、强基导向,讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求,把接续开展好专项工作作为当前和今后一个时期检察信访工作的首要政治任务,充分运用好近年来信访积案清理的经验做法,深入推进专项工作,推动全国检察机关重复信访比例进一步下降,“群众信访件件有回复”工作质效进一步提升,为奋进新时代、砥砺新征程提供有力检察保障,以优异成绩庆祝建党100周年。

　　一、充分认识接续开展集中治理重复信访、化解信访积案专项工作的重大意义

　　党的十九届五中全会描绘了“十四五”时期和2035年我国经济社会发展的宏伟蓝图,对开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出了重大战略部署。全面建设社会主义现代化国家,实现第二个百年奋斗目标离不开公平公正的法治环境、和谐稳定的社会环境。2020年9月10日,中央信访工作联席会议办公室召开会议,对集中治理重复信访、化解信访积案专项工作作出部署,最高检党组迅速贯彻落实会议要求,研究制定实施方案,对开展治理重复信访、化解信访积案专项工作作出安排。各级检察机关要进一步提高政治站位,充分认识专项工作的重大意义,认真抓好各项目标任务、工作要求和重要举措的贯彻落实。

　　(一)从坚决落实党中央和最高检党组重大决策部署、切实维护群众合法权益的高度抓好落实

　　习近平总书记明确指出,信访突出问题事关群众切身利益,事关社会和谐稳定,要下大气力把信访突出问题处理好,把群众合理合法的利益诉求解决好。最高检党组认真贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,自加压力,向全社会作出“群众信访件件有回复”的庄严承诺,张军检察长多次对做好检察信访工作作出批示指示,要求各级检察机关要把这项工作作为头等大事来抓、作为“一把手”工程来抓,确保落实好“群众信访件件有回复”制度,全力解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事,下决心持续、认真、扎实抓好一件件信访件的办理,努力做到案结事了人和。各级检察机关要以深化“群众信访件件有回复”制度为总抓手,深入推进集中治理重复信访、化解信访积案专项工作,下大气力解决久拖不决的信访问题,让人民群众真真切切感受到检察工作的新变化新面貌,感受到司法公正和检察温暖。

　　(二)从推进国家治理体系和治理能力现代化、促进社会和谐稳定的高度抓好落实

　　检察信访工作是检察机关联系人民群众的桥梁和纽带,是倾听群众呼声、体察民生疾苦、强化法律监督、维护公平正义的重要窗口和有效途径。做好检察信访工作,既是做群众工作,更是参与国家治理。进入新时代,最高检党组坚持把做好检察信访工作作为检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化履职尽责的重要方面。2020年,最高检集中部署开展信访积案清理活动、“民有所呼、我有所应——群众信访件件有回复”新时代检察宣传周活动,以及大检察官接访、司法救助助力脱贫攻坚、公开听证、涉非公经济案件立案监督和羁押必要性审查专项活动、保障律师执业权利专项监督活动等,都是为了推动解决群众反映的实际问题,努力实现案结事了人和,厚植党的执政基础。信访积案的存在,既会挤占有限的司法资源,也会增加群众的信访成本,影响人民群众的获得感、幸福感、安全感,还可能会让群众产生怒气、积累怨气,甚至衍生出新的矛盾和问题。开展此次专项工作,就是要把治理重复信访、化解信访积案摆在更加突出的位置,有力有效解决司法难题,促进社会和谐稳定。

　　(三)从转变工作作风、提高工作质量的角度抓好落实

　　信访工作处在联系和服务群众的第一线,牢固树立群众观念、发扬务实作风至关重要。近几年,检察机关在推动解决信访问题方面做了大量工作,但与新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的期待相比,一些地方还存在认识欠缺、方式单一、效果不佳的问题。个别地方思想认识不到位,认为案件没有办错就可以了,只求过得去,不求过得硬,对信访群众是否接受没有给予足够的关注。个别地方对信访人提出的信访理由缺乏有针对性的回应,不愿意会见信访人,当面释法说理不够深入。个别地方工作能力跟不上,简单用“法言法语”答复信访群众,不善于用老百姓听得进、听得懂、听得明白的话去沟通交流。个别地方工作方式单一,把信访工作局限于依法办案,不会很好地运用公开听证、司法救助等方式以及与相关单位、部门形成合力解决信访群众的实际困难。各级检察机关、广大检察人员尤其是办案一线的检察官,要切实提高思想认识,彻底转变工作作风,不断拓展工作方式,提高工作质量,用心用情用智慧把信访群众反映的合理合法诉求解决好。

　　(四)从努力提高发现解决问题、提升工作能力的层面抓好落实

　　一是善于从国家治理的层面发现问题,减少矛盾发生。政策和制度具有全局性、根本性,是解决信访问题特别是普遍性问题最有效的工具。各级检察机关要通过专项工作,针对本地区群众反映集中的突出问题,有针对性地深入分析背后的制度性原因,提出制度完善和推动落实的意见建议,从源头上预防和减少信访案件的发生。二是善于从信访工作机制方面发现问题,强化源头治理。信访工作“倒三角”的问题由来已久,这里面虽然存在一定的客观原因,但源头治理不到位、首办责任没有压实、程序空转的因素占有很大比重。各级检察机关要通过专项工作,在提高首办能力、压实首办责任上下功夫,努力把问题解决在基层,化解在源头。三是善于从办案质量方面发现问题,促进规范司法。各级检察机关要通过专项工作,注意收集、汇总司法办案中存在的办案质量不高等突出问题,进行反向审视,及时向有关单位和部门提出意见建议,该依法纠正的要及时依法纠正,让人民群众真正感受到司法公平公正。

　　二、深入总结、充分运用全国检察机关开展信访积案清理活动的主要经验

　　治理重复信访是信访积案清理的进一步升华和深入。2020年3月,最高检在全国检察机关部署开展了为期一年的信访积案清理活动,清理重点是检察机关已经作出终结性处理意见、信访人仍向检察机关重复信访五年以上且反映强烈的积案。经全面摸底排查,共排查出348件信访积案,其中60件作为最高检挂牌督办案件。各地检察机关自我加压,主动排查确定了1018件信访积案,同步开展清理。活动开展以来,各级检察机关努力克服新冠疫情带来的影响,不等不靠、积极主动开展工作。截至2020年底,纳入清理范围的案件已基本办结,取得良好成效,形成许多好做法、好经验,各级检察机关在下一步开展治理重复信访、化解信访积案专项工作中,要充分运用好这些经验,为专项活动取得良好成效提供有益借鉴和有力支持。

　　一是领导高度重视、积极参与办理。在2020年信访积案清理活动中,各地检察机关高度重视,省级院均成立了由院领导担任组长的信访积案清理活动领导小组,专门研究部署本地清理活动方案,院领导带头包案,化解的速度和力度都大大增强。广东、河南、湖南、浙江、广西等省级院对本地区信访积案进行了全面摸底调研,明确了包案单位和包案领导,制定了具体的清理化解措施。辽宁、安徽、山东等省级院“一把手”亲自接待信访人,开展释法说理工作,主持公开听证会。最高检每位院领导和检委会专职委员分别选择2至3件最高检挂牌督办的疑难复杂信访积案进行包案化解,督促指导,为检察机关领导包案办理信访积案作出表率。

　　二是细化工作方案,明确工作目标任务。各地检察机关多次召开专题会议研究信访积案清理工作,结合本地实际情况细化实化工作方案,对清理活动开展步骤、时间节点、工作目标、责任人员等进行合理安排和详细规划,确保按期完成清理工作。黑龙江、吉林、河南、福建、江西、广东、云南、海南等省级院结合本省实际,充实完善工作方案,压实首办责任,明确工作目标任务,为清理活动的有序开展奠定了坚实基础。

　　三是积极开展公开听证,促进积案化解。各地检察机关积极运用公开听证化解信访积案,通过听证员等“第三方”释法说理,将检察办案过程“晒出来”,主动接受监督,做到案结事了人和。在2020年清理的334件信访积案中,有83件通过公开听证予以化解,充分显现出这一工作方式的优势。在清理过程中,各地还结合实际创新公开听证方式,既促进了问题解决,又方便了当事人,实现了“三个效果”有机统一。

　　四是坚持多措并举,充分运用司法救助等手段合力化解。清理信访积案过程中,各地检察机关根据案件实际情况,积极会同有关机关和部门综合运用释法说理、导入程序、司法救助和社会救助相结合等多种办法,努力形成化解合力,促进问题解决。近三年,全国检察机关办理司法救助案件超过1.5万件,年均增长30.09%,发放救助金额突破2亿元,年均增长41.22%,在保障民生、化解矛盾、促进息诉息访等方面取得了明显成效。

　　五是坚持实事求是,勇于纠正错误决定。对案件办理质量严格把关,该终结的依法终结,该纠错的及时纠错。在纠错的案件中,既有纠正检察机关原错误处理决定的,也有对久拖不决事项及时作出正确处理的,还有以提出抗诉、发出检察建议等方式向审判机关提出监督意见的,充分展现了检察机关公正司法、切实维护信访群众合法权益的人民立场,有力确保了积案清理工作按时、保质、保量完成,真正取信于民。

　　三、切实增强责任感使命感,采取有效措施推进专项工作落地落实

　　治理重复信访、化解信访积案专项工作是党中央、国务院的统一部署,各级检察机关要切实增强责任感使命感,把集中治理重复信访、化解信访积案专项工作作为一项重要政治任务,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉投身其中,把治理重复信访与信访积案清理衔接起来,采取有效措施持续压茬推进,确保取得更大成效。

　　一是落细落实领导包案,明确责任到人。落实落细领导包案责任,是确保专项工作取得实效的关键。各级检察机关在专项工作中要准确摸清案件底数,按照“属地管理、分级负责”“谁首办、谁负责”的原则,严格落实台账管理,做到底数清、情况明、能核查、见成效。要对本单位负责的重复信访案件,逐一明确包案领导、责任部门、责任人员和工作要求,对最高检重点督办的重复信访案件、疑难复杂信访案件由省级院领导包案,其他重复信访案件由责任单位院领导包案。要把化解重复信访案件作为分内之责,做到“既挂帅又出征”,深入一线,靠前工作,主动开展协调处理、疏导解释等工作,直至问题解决、矛盾化解,坚决防止“搞形式”“走过场”“做虚功”。

　　二是推动领导干部和检察官下访,把矛盾解决在基层化解在当地。带案下访是我们党的优良传统,也是司法办案“群众工作法”的具体体现。各级检察机关在专项工作中要坚持和发展新时代枫桥经验,落实好2013年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,将带案下访作为常态化信访工作方式深入基层一线办案。包案院领导和承办检察官除了直接审阅案件材料、听取案件汇报外,可以约访信访群众,面对面直接听取信访群众诉求,了解信访案件症结所在,并与下基层调研、深入联系点、扶贫帮困等工作结合起来,主动到当地聆听群众呼声,回应群众诉求,减少群众“诉累”“访累”,提高实效。

　　三是大力推行公开听证,提升释法说理效果。公开听证对于息诉罢访、促进案结事了具有重要作用,是树立检察机关司法形象、提高司法公信力的重要途径,也是重要的“普法课”。各级检察机关在专项工作中要将“能听证、尽听证”作为治理重复信访的基本要求,积极开展公开听证。要按照最高检颁布的《人民检察院审查案件听证工作规定》《人民检察院检察听证室设置规范》等要求,依法规范开展工作,要通过公开听证,借助听证员等“第三方”的智慧,将诉求、事实、证据摆上桌面,把道理、法理、情理讲在明处,真正解开信访人的心结,促进矛盾化解。

　　四是大力推进司法救助工作,促进解决实际困难。司法救助是救急救困、促进解决实际困难、实现息诉罢访的有力手段。各级检察机关在专项工作中要积极发挥司法救助抚慰被害人、化解社会矛盾、促进重复信访治理等作用,对符合司法救助条件的信访人,主动告知其司法救助权利,及时启动司法救助程序,确保“应救尽救”“应救即救”,帮助救助申请人渡过难关。要从有效解决救助申请人实际困难的角度出发,积极开展多元救助帮扶,防止司法救助止于发放救助金、救助信访化的片面倾向,切实将司法救助这项扶贫济困、利民为民的工作做好、做细、做到实处,促进修复破损的社会关系。

　　五是推行律师等“第三方”参与接访,帮助解开信访群众的“法结”“心结”。律师站在“第三方”的角度开展释法说理等工作,因其与案件没有牵扯、关联,更容易被信访人接受。各级检察机关在专项工作中,要充分发挥律师在接访工作中的独特优势,建立健全律师驻点值班工作制度,安排值班律师接待信访人,通过释法说理引导信访人依法理性表达诉求,心平气和接受依法作出的案件处理结论。要稳步提高律师参与接访比例,最大限度保障代理律师阅卷权、认真听取代理律师意见,为代理律师全程参与积案化解提供便利。

　　六是准确适用涉法涉诉信访依法终结制度,依法定分止争。治理重复信访、化解信访积案,需兼顾“天理、国法、人情”。各级检察机关在专项工作中要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求,严格实行诉访分离,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。要严格按照2020年最高检《信访积案清理活动案件办结标准》等有关规定,准确适用案件办结标准,对于符合终结条件或者建议终结条件的案件,依法及时作出终结决定或者提出终结建议,减少重复信访案件,依法维护涉法涉诉信访秩序,提高办案质效。

　　七是坚持法理情相结合,依法处理违法信访问题。依法办理案件是检察工作的底线,也是不可逾越的红线。各级检察机关在专项工作中要将“三到位一处理”作为处理解决信访问题的基本要求,善于运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷,严格依法按政策解决问题,对法律法规和政策有明确规定的一次性解决到位,坚决防止“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,有效防止因处理方式不当产生不良导向,引发新的矛盾。

　　八是严格落实首办责任,有效减少矛盾上行。加大初信初访办理力度,将案件解决在首办环节,是治理重复访的治本之策。各级检察机关要加强初信初访办理,提高初信初访的及时受理率、按期办结率和群众满意率,努力在首办环节做到案结事了人和,防止程序空转、矛盾上交引发重复访和积案。上级院要及时发现和解决首办工作中存在的问题,通过交办、通报等方式,强化工作督促指导,压紧压实首办责任,强化优化首办效果。

　　九是紧紧依靠党委政府解决突出问题,与有关部门联动形成治理化解合力。重复信访、信访积案往往牵涉的事项和部门较多,需依靠党委政府协调推进解决有关问题。各级检察机关要积极向当地党委请示汇报,争取有力领导和支持,与相关职能部门联合施策,推动问题解决。要对工作中发现的本地区突出的类案问题、普遍性问题、倾向性问题及时进行汇总,提出改进工作和完善制度机制的意见建议。要综合运用法律、政策、经济、行政等手段以及教育、协商、调解、疏导等办法,认真解决特殊疑难信访问题。要加强与公安、审判机关的协作,争取理解和支持。要牢固树立全系统“一盘棋”思想,上下级检察院之间、本院相关部门之间加强协调配合联动,合力做好重复信访治理化解工作。

　　十是明确责任,上下联动合力攻坚。治理重复信访、化解信访积案,检察长是第一责任人。各省级检察院要将专项工作作为“一把手工程”来抓,经常过问工作进展,落实包案化解责任。要充分运用好信访积案清理的经验做法,各级检察院都要各尽其责,上级院要抓好统筹、指导和协调作用,上下联动合力攻坚,确保专项工作稳步推进取得实效。各办案部门要切实担负起司法责任,摒弃信访工作只是控告申诉检察部门职责的错误观念,充分发挥专业优势,夯实信访积案办理的证据基础、事实基础和法律基础,杜绝将信访积案推给控告申诉检察部门的错误做法,为破解信访积案办理中的程序空转问题尽到应尽的责任。

　　重复信访、信访积案是司法顽瘴痼疾,但在一定意义上也是司法公正指数、司法公信指标,我们应当将其作为检视办案质量、办案效果、司法管理,以及预判社会形势、防范司法风险的重要参照系,认真对待,切不可等闲视之,更不可敷衍塞责。我们要看到,每一个案件,一面是群众诉求,另一面是司法质效,两面都要做好,不能有所偏废。要坚持实事求是的态度,坚持以人民为中心的发展思想,强化战略思维、底线思维、系统思维、辩证思维、创新思维、法治思维、民本思维,以求极致的精神,积极追求案件终结、矛盾化解、法治践行、治理改善等多元目标,为推动实现国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。

　（作者系最高人民检察院党组成员、副检察长,二级大检察官,法学博士）　

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