人民检察院侦查监督工作回顾与展望

　　

      侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要法律监督职责,是中国特色社会主义检察制度区别于其他检察制度的重要标志之一。依法全面履行宪法法律赋予的侦查监督职责,对于打击犯罪、保障人权、维护社会公平正义,保障经济社会高质量发展具有重要作用。站在新的历史起点,学习贯彻党的十九届六中全会精神,总结百年党史和党绝对领导下的90年人民检察制度发展史经验,回顾侦查监督工作发展历程,总结经验和问题,谋划未来工作发展方向,对进一步加强和完善侦查监督工作,推动中国特色社会主义检察制度进一步发展完善,具有重要的理论和现实意义。

　　一、人民检察院侦查监督工作的发展历程

　　(一)侦查监督的酝酿阶段:人民检察制度建立初期的法律监督

　　人民检察制度伴随中华苏维埃共和国临时中央政府的成立而诞生。但一方面因为受到苏俄体制较深的影响,另一方面当时中央苏区包括检察制度在内的各项制度的建立都是以建设革命政权、巩固和扩大革命根据地为目的,刚刚建立的工农检察机构广泛享有调查权、检举权、检查督促权、公诉权和抗诉权、检察建议权。在人民检察历史上第一个关于检察制度的单行法规《陕甘宁边区暂行检察条例》中,进一步明确规定了包括司法监督(刑事犯罪的侦查、检举等)和对有关人员违反宪法、行政法而又尚未构成犯罪时,检察机关可以提出“意见”的广泛监督。新中国成立初期,1951年9月通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》延续了这种广义监督的检察权设计。

　　受历史、政治、文化背景影响,从人民检察制度创立初期到新中国成立初期人民检察制度的发展,制度设计和具体条文虽未明确出现侦查监督内容,未形成“侦查监督”“诉讼监督”的明确概念,但随着检察理论、制度和实践的不断成熟发展,由法律监督衍生的“侦查监督”实际上已经在理论和实践中得到发展。

　　1950年1月,时任最高人民检察署副检察长李六如在其撰写的新中国第一本检察制度书籍《检察制度纲要》中,第一次明确提出和使用了一些重要的法律概念(术语),如“法律监督”“司法监督”“刑事检察”等。虽然该书没有对这些概念的内涵和外延作出严格界定,但“司法监督”概念的提出,对进一步发展、界定和阐述检察权、检察制度发挥了重要指导作用。几乎与《检察制度纲要》同时出版的陈启育的《新中国检察制度概论》(1950年4月)在概括和阐述检察机关职权时,在镇压反动、刑事检察外,更是极具理论性、前瞻性、指导性地提出检察机关职权包括“保障人权,督责守法”“尤其应注意司法公安等机关人员有无乱捕、乱打、乱杀、刑讯、逼供等侵犯人权情形”。

　　而到了1950年七八月间的第一届全国司法会议上,李六如代表最高人民检察署所作的《人民检察任务及工作报告大纲》中,已经把保障人权与镇压反动、调查检举损害经济建设与国家财产等行为列为检察署三项工作重点之一,提出:“在保障人权方面,除检察公安、法院、监狱,有无捕押不当、是否虐待用刑或久押不问等外,特别要注意区乡机关干部有无乱捕乱押乱打等违法行为……这类违法事件,必须尽力纠正,才不会脱离群众与影响人民政府威信。”这说明在新中国成立初期,检察机关已经高度重视对侦查活动合法性的监督,虽然当时更侧重于采取渎职侵权检察的方式履行检察职责,但在理论、认识和工作部署上,已经为侦查监督概念、职能的发展打下了扎实的理论、认识和实践基础。

　　(二)侦查监督的初创阶段:与审查批捕、审查起诉“三合一”的侦查监督

　　随着1954年宪法和人民检察院组织法颁布,人民检察工作进入短暂的“黄金时期”,侦查监督正式走进人民检察制度的历史舞台。人民检察院组织法第一次明确检察机关的职权包括“对于侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督”,并就检察机关行使侦查监督职权的程序作出规定,“为建立该项制度奠定了初步的法律基础”。在此基础上,同时也受当时检察理论和法制理念的影响,1955年最高人民检察院内设的主要业务部门分别为一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅,分别对应1954年人民检察院组织法第四条所明确的前5项职权(第6项为民事公诉职权,未单设部门)。

　　从1957年7月最高检制定的《关于侦查监督工作程序方面的意见(试行草案)》看,此时的侦查监督任务包括:“审查批准逮捕人犯,审查决定起诉,监督公安机关的侦查活动是否合法;发现违法现象时及时提出纠正,从而达到合法、正确、及时的追究犯罪,并保护人民的民主权利。”特别是“要通过侦查监督工作保障侦查工作的依法进行,在讯问被告人和询问证人时,在勘验、检查、鉴定、搜查、扣押、逮捕、拘留等活动中,都要切实遵守法律规范,严格禁止用违法的方法进行侦查和取得证据,以保护当事人的诉讼权利,保证案件的正确性。”这一定位将侦查监督作为上位概念,统领监督、批捕、起诉职能。以此为发端,以审查批捕、审查起诉为中心,对侦查活动是否合法进行监督的侦查监督模式得以建立并长久影响了我国的检察制度。

　　自1957年起,人民检察制度先后经历反右扩大化、第二次取消风和“砸烂公检法”。在“文化大革命”结束后,尤其是在1979年五届全国人大二次会议后,人民检察制度“总结二十多年来检察工作正反两方面的经验”“避免重犯过去的错误”,把“必须坚持法律监督”作为“特别重要的”经验教训,1979年的人民检察院组织法继承了“黄金时期”确定的侦查监督、审查批捕、审查起诉“三合一”的模式,即“对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。”与此相应,1979年刑事诉讼法分别在审查批捕、审查起诉中规定了监督审查侦查活动是否合法的内容。最高检在机构设置上,也由刑事检察厅整合原侦查监督厅和审判监督厅的职责,“主管审查批捕、提起和支持公诉,以及对公安机关侦查活动和人民法院审判活动是否合法进行监督等工作。”

　　这个时期,国家大力加强社会主义法制建设,在颁布的刑事诉讼法和重新修订的人民检察院组织法中,规定了侦查监督的主要内容和侦查监督程序,从此使检察机关的侦查监督活动有了比较明确具体的法律规范。虽然与之前将“侦查监督”作为上位概念的定位不同,但职能划分上,这种从立法到机构设置上的侦查监督、审查批捕、审查起诉的“三合一”一直延续到1996年刑事诉讼法修改。

　　(三)侦查监督的发展阶段:“捕诉分离”下“一体两翼”的侦查监督

　　到1996年,随着我国社会主义民主和法制建设不断发展,社会情况有了变化,司法实践中积累了不少经验,也反映出一些问题,需要总结实践经验,联系现代法制建设的发展,对刑事诉讼法进行补充修改。

　　此次修改,系统强化了检察机关对刑事诉讼各个环节的监督。时任最高检检察长张思卿在1996年7月召开的第十次全国检察工作会议上强调:“修改后的刑事诉讼法对刑事执法监督作了重要完善,不但把检察机关对刑事诉讼的监督作为基本原则予以明确规定,而且针对司法实践中长期存在的执法监督的薄弱环节,完善了检察机关立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督的有关规定,赋予了相应手段和措施。我们要按照法律规定,加强执法监督工作,推动有案不立、有罪不究、以罚代刑、重罪轻判、以钱抵刑的问题的解决。”

　　在此背景下,为积极应对由刑事诉讼法修改新增的立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督职责,1999年,最高检将刑事检察厅分为审查批捕厅和审查起诉厅,由审查批捕部门独立承担对刑事案件的审查批捕、立案监督等职能,实行“捕诉分离”。

　　2000年8月,最高检将审查批捕厅更名为侦查监督厅,全国各级检察机关原来的刑事检察部门也相应分设为公诉部门和侦查监督部门。同年9月,全国检察机关第一次侦查监督工作会议召开,会议对侦查监督工作作出了“三项职责、八大任务”的定位,“三项职责”,即审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督。“三项职责”的定位,进一步扩大和深化了侦查监督工作的内涵与外延,强化了侦查监督的法律监督属性,使工作重心从传统的办理审查逮捕案件向“全面履行职责,强化诉讼监督”转移,明确确立了以审查逮捕、刑事立案监督、侦查活动监督三大职能为主要内容,以审查逮捕为主体、以刑事立案监督和侦查活动监督为两翼的“一体两翼”工作格局。

　　总体上,“捕诉分离”下的“一体两翼”符合当时的法制建设要求,回应了当时从立法到理论对程序公正的呼声,有力地推动了检察机关立案监督、侦查活动监督、审查批捕职能和相关制度机制的健全完善,并在实践中发挥了积极的作用。“一体两翼”的侦查监督“为维护社会和谐稳定与公正、服务党和国家工作大局、促进经济社会发展作出了积极贡献”。

　　同时,随着侦查监督理论、制度、实践的不断发展,侦查监督的内涵、外延虽然在理论、实践中还存在一定争议,但制度价值在这一阶段形成了统一认识。

　　一是促进侦查的法治化。刑事诉讼是否纳入法治轨道,是全面依法治国的重要标杆。而刑事诉讼是否法治化的核心和关键是侦查法治化。加强侦查监督,严把侦查法治关,纠正侦查活动中的违法和错误,规范侦查取证行为和规范强制措施的适用,确保侦查机关依法、及时、准确、有效地追究犯罪,确保刑事诉讼法在侦查程序中得到正确实施,确保侦查权依法公正行使,有助于实现侦查活动的法治化。

　　二是落实尊重和保障人权的宪法原则。侦查权是一种行政色彩浓厚的强权,在性质上表现出较强的封闭性、垄断性、强制性、追诉性,天然具有扩张性和侵犯人权的危险性。为了保障人权,必须严格控制和约束侦查权。检察机关依法履行侦查监督职责,确保尊重和保障人权的宪法原则在刑事诉讼中得到落实,有力保护无罪的人不受刑事追究,确保犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人的合法权益。

　　三是有力促进司法公正、维护了司法权威。侦查是刑事诉讼的开始,是司法公正的源头。侦查违法行为首先有损程序公正,严重的会影响办案质量,甚至造成冤错案件,损害司法公信力。检察机关强化对违法侦查行为的监督纠正,促使侦查权在法治框架内运行,维护了整个刑事司法体系的正当性,维护了刑事司法的权威。

　　(四)新形势下侦查监督的新发展:回归“捕诉一体”后的“监督一体”

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了总体部署,标志着依法治国进入一个崭新的阶段,党的十九大对新时代中国特色社会主义发展作出一系列重大战略部署,检察机关面临新形势新任务,而随着国家司法体制和监察体制改革不断深入,以审判为中心的刑事诉讼制度、员额制、司法责任制等改革持续推进,检察权运行的内外部环境发生深刻变化。在此背景下,最高检党组针对反贪反渎转隶后检察职能发生重大调整,检察工作面临“三个不平衡”的新问题,着眼于提高办案质量效率、加强专业化建设、落实司法责任制、遵循检察权运行规律,对检察机关内设机构进行了系统性、整体性、重构性改革,实行“捕诉一体”办案机制,由同一检察官办案组或检察官全过程负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉,侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查工作。

　　自此,侦查监督工作进入新的历史阶段,在捕诉职能再次整合后,侦查监督再次融合、贯穿审查逮捕、审查起诉环节,体现新的“监督一体”特点,“在办案中监督、在监督中办案”“把履行法律监督职能和检察办案融为一体”成为新时代、新形势下对检察监督办案工作提出的新的更高要求。截至2020年底,全国各级检察院基本完成内设机构改革和“捕诉一体”办案机制改革,相关检察业务工作进入常态化运行阶段。经过实践磨合、总结提升,新的检察办案流程逐步理顺,检察人员逐渐适应,能力水平明显提升,各项业务指标稳步向好。据统计,2021年1至9月,全国检察机关批准逮捕670755人,同比上升20.6%,而捕后不起诉、捕后判决无罪或不负刑事责任人数同比下降20多个百分点;提起公诉1273051人,同比上升15%,而撤回起诉人数同比下降20多个百分点;判决无罪或不负刑事责任人数同比下降6个百分点。同时,审查起诉平均办案期限为40天左右,较2020年减少5天左右;全国检察机关退回补充侦查99440件,同比下降56.9%,占同期需要办理案件的7.1%,同比减少14.3个百分点;延长审查起诉期限案件38211件,同比下降83.9%,占同期需要办理案件的2.9%,同比减少19.1个百分点,“捕诉一体”办案制度优势已经显现。

　　需要说明的是,虽然在形式上,当前“捕诉一体”下的“监督一体”与1996年刑事诉讼法修改前的侦查监督、审查批捕、审查起诉“三合一”模式有相似之处,但与前一阶段比较,一是在职能范围上,增加了立案监督内容;二是在制度建设上,经过“一体两翼”阶段的发展完善,侦查监督工作已经形成较为系统完备的制度规范体系;三是在实践运行上,相较于前一阶段的相对弱化、虚化,立案监督、侦查活动监督工作在实践中持续发挥重要作用,是高质量检察产品不可或缺的组成部分;四是在理念认识上,当前的程序意识、法治理念与20多年前已经不可同日而语,从政法干警到社会大众对检察机关依法充分履行侦查监督职能均有了更加深刻的理解和认识。

　　二、新时代侦查监督工作展望

　　(一)侦查监督工作取得的经验和存在的问题

　　总结回顾90年人民检察制度发展史,特别是改革开放以来,检察机关侦查监督工作的发展历程,检察机关紧密围绕党和国家的工作大局,忠实履行宪法法律赋予的法律监督职责,坚持把维护国家安全和社会稳定作为首要任务,坚持把强化监督、维护执法公正作为检察工作主线,认真履行立案监督和侦查活动监督职能,有效实现了防止侦查滥权和保障人权的目的,维护了刑事诉讼法的统一正确实施,促进了司法公正,为促进经济社会高质量发展作出了积极贡献,实践中特别是形成了以下几条经验:一是坚持党的绝对领导。这是检察机关做好侦查监督工作的根本遵循。从检察制度的初创、发展、“三落三起”到全面依法治国战略的提出,包括侦查监督在内的检察机关各项职权都必须在党的正确领导下才能真正发挥应有的职能作用。二是坚持为民司法。防止侦查滥权和保障人权是做好侦查监督工作的基本目标。检察监督理念是否与时俱进,关键要看是否坚持人民立场,“理念一新天地宽”,要始终以人民群众新要求新期待作为司法理念的风向标。积极主动适应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面内涵更丰富、标准更高的需求,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。三是坚持监督制约与相互配合。树立“双赢多赢共赢”的监督理念是做好侦查监督工作的必要条件。检察机关对于执法司法机关,既要敢于监督、善于监督,又要争取支持、加强配合,充分运用检察智慧,共同推动刑事司法工作高质量发展。四是坚持抓好队伍建设。实践证明,只有加强检察队伍政治建设、业务建设、职业道德建设,打造对党忠诚、服务人民、司法公正、纪律严明的检察铁军,才能让党放心、人民信赖,才能不断推动侦查监督工作高质量发展。

　　当然,侦查监督工作也还存在一些问题和不足。一是监督理念亟待更新,思想认识有偏差。一些地方检察机关在对检察监督权的理解、认识上存在误区,常常把检察机关对公安机关的监督、检察机关与公安机关的配合理解为两种完全不同、相互之间存在紧张对立关系的职能。有的在配合中弱化甚至放弃了监督,出现完全放弃监督履职的“角色混同”;有的为监督而监督、盲目追求监督数据而忽视监督效果。二是顶层设计不到位,制度机制不完善。由此造成的线索发现难、调查核实难、监督处理难这三个“老大难”问题一直是困扰检察机关侦查监督的突出问题。三是履行职责不到位,能力水平有差距。检察官履行监督职责能力不足,不善监督、不敢监督、不规范监督现象仍然存在。有的检察官监督追捕、追诉的标准把握不够准确,比如在纠正漏捕的犯罪嫌疑人中,有的经审查起诉后被作出不起诉决定,有的被判处徒刑以下刑罚或被宣告无罪;在纠正漏诉的犯罪嫌疑人中,有的被判处免予刑事处罚或被宣告无罪,实际上没有追捕或追诉必要。

　　(二)新时代侦查监督工作的展开

　　当前,中国特色社会主义进入了新发展阶段,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更高需求,程序公正的观念深入人心,人民群众对刑事案件办理质效的评价标准发生变化。而与此同时,以审判为中心的刑事诉讼制度的确立,在革命性地推动我国刑事司法权力配置、刑事诉讼结构调整、刑事司法方式改善的同时,也对侦查调查取证的合法性、规范性提出新的要求,需要通过加强侦查监督,强化侦查活动合法性的审查,确保证据合法有效。特别是,2021年6月,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》),这是以习近平同志为核心的党中央立足新时代新发展阶段,对检察机关充分发挥法律监督职能,更好服务保障经济社会高质量发展提出的新的更高要求。《意见》针对检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分问题所明确的各项任务,有很强的指导性、针对性、操作性,是检察机关推动解决“老问题”,全面加强侦查监督工作必须贯彻落实好的重要任务,也是应当牢牢把握的新的历史机遇。全国检察机关要以学习贯彻党的十九届六中全会精神为契机,从百年党史中深刻领会党中央专门出台《意见》的重要意义,切实提高政治站位,充分认识开展侦查监督工作对于检察机关深入贯彻落实习近平法治思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义,紧紧围绕《意见》贯彻落实,把党的绝对领导、人民当家作主、中国特色社会主义法治道路落实到位,突出监督重点,完善监督机制,注重监督实效,切实提升侦查监督能力水平,不断推动侦查监督工作在新的历史时期有新的更大发展。

　　1.推动更新司法监督理念。一是以习近平法治思想为指引,推动侦查机关、检察机关共同树立正确的监督理念,以“双赢多赢共赢”落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求,教育引导全体执法司法人员正确处理好打击犯罪和保障人权、程序公正和实体公正、监督制约和协作配合的关系。二是推动政法机关共同树立正确的羁押理念,改变以往羁押候审的习惯做法,落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策。三是加强普法宣传和舆论引导,引导社会公众更新树立正确的法治信仰、程序观念,让人民群众更加理解、支持检察机关依法监督履职,为“少捕慎诉慎押”刑事司法政策落实营造良好社会环境。

　　2.进一步深化检警监督协作。深化检警监督协作,符合中央关于加快形成严密的法治监督体系,完善权力运行制约和监督机制,规范立法、执法、司法机关权力行使的要求。最高检和公安部在联合调研的基础上,结合全国政法队伍教育整顿建章立制重点任务,会签下发了《关于健全完善侦查监督与检警协作配合机制的意见》(以下简称《监督协作意见》)。《监督协作意见》在统一检警机关对检察监督理解认识的基础上,重点就健全完善监督制约机制、健全完善协作配合机制和健全完善信息共享机制作出细化,共明确十四项具体任务,是除刑事诉讼法外,第一份系统规范和明确检察机关与公安机关监督、制约和配合关系的指导文件,也是新形势、新阶段推动侦查监督工作新发展的重要指导文件。各地检察机关、公安机关要共同抓好《监督协作意见》的贯彻落实,规范设立侦查监督与协助配合办公室,健全完善相关制度机制,推动侦查监督工作全面提升。

　　3.切实抓好信息化建设,真正打破信息壁垒。《意见》要求,要加强对检察机关法律监督工作的支持保障,加强检察机关信息化、智能化建设,运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转。中央政法委也针对顽瘴痼疾整治中发现的信息壁垒问题,专门制定了《关于充分运用智能化手段推进政法系统顽瘴痼疾常治长效的指导意见》。检察机关要牢牢把握好这一重要机遇,在党委政法委的领导下,推动真正打破部门之间的信息壁垒,推动公安机关、检察机关各自执法、办案系统与政法机关一体化办案平台双向衔接,健全完善检察机关监督办案数据与公安机关共享的制度机制,实现数据双向交换、共享。

　　4.健全完善对监督事项调查核实的制度机制。调查核实是检察机关及时发现监督线索、掌握监督事项,精准开展法律监督的必要保障。《意见》明确要求,检察机关要进一步提升法律监督效能,加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督。下一步,检察机关要认真抓好此项任务的贯彻落实,推动建立健全相关制度机制,明确检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件,询问当事人、案外人或者其他有关人员,收集证据材料的,有关单位和个人应当协助配合。依法向有关单位提出纠正意见或者检察建议的,有关单位应当及时整改落实并回复,有不同意见的,可以在规定时间内书面说明情况理由或者提出复议。对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人,检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。

　　5.推动加强“两法衔接”工作。《意见》规定了“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的,检察机关要依法监督”等重要内容,为检察机关开展“两法衔接”工作带来新的契机。2021年10月,最高检印发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,各地要认真贯彻落实,切实采取有效措施推动提升“两法衔接”工作质效。此外,针对实践中存在的影响“两法衔接”工作有效开展的认识不统一、信息难保障等问题,最高检经与司法部工作层面沟通,双方就进一步统一认识、明确“两法衔接”平台建设方向、部署开展试点等形成了一致意见。各省级检察院可以积极对接司法行政部门,在已经整合辖区内行政执法信息的地方,探索建立依托行政执法信息平台的“两法衔接”工作机制。必要时,可以以最高检和司法部联合开展试点的方式推进“两法衔接”工作。

　　6.用足用好侦查监督平台。继续发挥好侦监平台在提升监督能力、规范监督方式方面的积极作用。一是完善平台功能,配合全国检察业务应用系统2.0上线运行,升级完善平台统计功能,实现分条线统计平台使用情况,帮助各条线及时发现问题、加强指导,同时及时更新案卡设置。二是指导推动各级检察机关充分发挥好侦查监督平台在发现监督线索、规范监督工作等方面的功能作用,确保监督工作依法、规范、全面开展,提升侦查监督的权威性、公正性。三是充分利用侦查监督平台统计分析功能,挖掘平台数据价值,会同公安机关有针对性地推动常见侦查违法违规行为整改纠正,将事后监督纠正转变为事前警示预防,提升刑事案件侦查取证的规范化、合法化。四是积极探索发挥考核的指挥棒作用,加大监督工作考核权重,将监督案件办理数量、质量纳入检察人员考核,以调动检察官履行监督职能、开展监督工作的主动性、积极性。

　　7.加强侦查监督人才队伍培养。要始终把人才建设作为重点,全面提高检察业务素能,着力增强检察队伍系统观念、法治思维、强基导向。要通过人才招录、互派交流、业务培训、专题讲座、案例编发、检察人才库建设等方式,全方位加强学习培训,不断提高侦查监督办案能力。同时,深化落实《检察人员考核工作指引》,不断引导办案检察官转变监督理念,激发检察官内生动力及工作热情,真正发挥检察人员考核“风向标”“指挥棒”的作用。

　　(作者:张志杰 最高人民检察院检察委员会副部级专职委员)

　　(请参见《人民检察》2021年第21-22期或请关注人民检察微信公众号)