万春 : 以习近平法治思想引领检察委员会制度创新发展

　　以习近平法治思想引领检察委员会制度创新发展

　　最高人民检察院二级大检察官、中国犯罪学学会会长　万 春

　　2021年6月,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,特别强调“加强检察机关法律监督工作”。这是新时代新征程大背景下,以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、党的检察事业作出的历史性、战略性部署,赋予了检察机关更重的政治责任和法治责任。当前,党的检察事业欣逢最好发展时期,为检察机关在习近平法治思想指引下,坚持、发展、完善好中国特色社会主义检察制度提供了前所未有的历史机遇。检察委员会制度作为中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色,应当坚持自信自立、守正创新,在强化检察机关法律监督、推进全面依法治国中更加充分地发挥其制度优势。

　　一、检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要内容

　　检察委员会是我国检察机关的业务决策机构,检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要内容。新中国的检察委员会制度历经七十余年的发展完善,在组织建设、职能定位、决策机制等方面不断趋于成熟,在促进检察机关民主科学决策、保障检察机关依法公正行使职权方面发挥了不可替代的重要作用。

　　(一)检察委员会制度的萌芽和发展

　　“检察委员会”这一名称最早可以溯源到国内革命战争时期的中华苏维埃共和国成立之初,当时的检察机关是以工农检察部和工农人民检察委员会的形态出现。1934年2月中华苏维埃共和国第二次全国代表大会后,从中央到地方各级工农检察机关均更名为“工农检察委员会”。抗日战争时期,山东抗日根据地建立的“检察委员会”,负责领导根据地的检察工作。上述时期的检察委员会,实际上是一级检察机关,与新中国成立后设置于检察机关内部的检察委员会相比,虽然称谓相同,都体现了民主集中制的组织原则,但在定位、职能等方面存在很大差别。

　　新中国成立后,仍沿用“检察委员会”的名称,但赋予其新的内涵。1949年10月,中央人民政府委员会根据中央人民政府组织法任命了11名最高人民检察署检察委员会委员,由检察长、副检察长和委员共14人组成检察委员会。同年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》明确规定,有关检察之政策方针、重大案件及其他重要事项由检察委员会会议决议。1954年颁布的首部人民检察院组织法明确规定各级检察院设检察委员会,这一体制延续至今。在检察委员会的工作运行上,经历了由检察长领导到由检察长主持会议的变化过程。可以说,新中国成立后,作为人民检察制度重要特色的检察委员会制度才真正确立,并且伴随着检察制度的发展不断完善。

　　从检察委员会制度发展的历史轨迹可以看出,作为一项独具中国特色的检察制度,其发展和完善经历了一个从外部到内部、从全面发挥领导职能到主要对重大案件和重大事项进行决策、从不完全民主集中制到完全民主集中制的历史变迁过程。不同时期的检察委员会在组织形式和运行机制等方面的变化,反映出这一制度在党领导下的人民检察制度探索、建设和曲折发展过程中不断总结经验,逐步走向成熟完善。

　　(二)检察委员会制度的鲜明特色

　　习近平总书记强调:“要坚持马克思主义基本原理,牢牢立足于中国自身的历史、现实、需要,积极借鉴人类文明发展的一切优秀成果。”我国的检察委员会制度是以马克思主义法律观为指导,结合我国国情与现代检察制度理念而创立的,实行这一民主制度有其历史必然性、内在合理性和明显优越性。新中国成立之初,由于与苏联有着共同的意识形态、相同的人民主权国家观、相似的议行合一政体以及国内外政治经济环境,决定了我国主要以列宁法律监督思想为指导,借鉴苏联检察制度模式建立新中国的检察制度。如在检察机关的性质定位、检察机关的独立性保障、检察系统内实行集中统一领导等方面,都体现了对苏联检察制度的移植和借鉴。但这种移植借鉴并非完全照抄照搬,而是根据我国人民民主专政、人民代表大会制度等理论,经过本土化改造和创造性发展,形成了独具中国特色的社会主义检察制度。其中,极具代表性的就是检察委员会制度。

　　党的二十大报告指出:“只有根植本国、本民族历史文化沃土,马克思主义真理之树才能根深叶茂。”检察委员会制度将党的民主集中制原则创造性地运用于检察机关和检察工作,这是与我国政治体制相适应的重要制度创新。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是人民民主专政的政权组织形式,是我国的根本政治制度。中国特色社会主义检察制度既是人民代表大会制度的产物,也是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容和必然要求。作为人民代表大会制度下“一府一委两院”架构中的检察机关,必然要在其决策活动中遵循人民代表大会制度所蕴含的人民民主精神,特别是落实体现这一精神的民主集中制原则,其主要表现就是“建立检察委员会,以合议制的形式对检察工作中的重大问题作出决策,并决定重大案件的处理”。

　　在各级检察院设立检察委员会,实行民主集中决策,构成了中国特色社会主义司法制度和检察制度的鲜明特色。首先,检察委员会作为检察机关业务工作的领导和决策机构,在讨论决定重大案件或重大事项时实行民主评议、集体决策,这与行政机关实行的首长负责制明显不同。行政机关实行首长负责制主要是适应在统一集中的指挥下提高工作效率。检察机关的法律监督性质,决定了其首先必须准确理解和执行法律,然后才能进行有效监督。因此,根据检察工作的性质,在有关检察决策和适用法律等重大问题上,实行检察委员会形式的合议制比完全实行一长制更为适当。对此,也有一个认识不断深化和制度发展完善的过程。1954年人民检察院组织法既设立了检察委员会,又带有一定的苏联“总检察长制”的影响,第2条第3款规定检察委员会“在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题”。1979年人民检察院组织法则将其修改为检察委员会“在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题”,即在重大决策上实行完全的民主集中制。其次,西方国家多强调检察官的独立性,而非集体决定和负责,检察权行使的主体是检察官,检察官是独立官厅。相比而言,我国则更强调检察机关的整体独立性,强调检察机关作为国家机构依法独立行使检察权。与此相适应,在检察机关内部,除了日常工作实行检察长负责制外,又专门设立检察委员会这一集体领导机构,兼取检察委员会合议制与首长负责制两者所长,既能发挥检察长权责明确、决策高效的长处,又能充分发挥检察委员会集思广益、集体把关重大事项的民主决策、科学决策的优势,与优先考虑效率价值相比,理念上蕴含了更高的价值追求。

　　实践证明,我国检察长负责制和检察委员会集体领导相结合的检察决策体制,与我国实行的人民代表大会根本政治制度和民主集中制的政权组织原则高度契合,也符合我国检察机关法律监督职能的特点和履职实际,行之有效,是独具中国特色的重要制度设计,体现了中国特色社会主义检察制度的显著优越性。

　　二、检察委员会制度是落实检察机关领导体制的重要载体

　　检察机关领导体制包括外部领导体制和内部领导体制两个方面。前者既包括执政党与检察机关之间、国家权力机关与检察机关之间的领导关系,也包括上下级检察机关的领导关系,后者主要是指检察机关内部工作运行的领导关系。从外部领导体制看,我国检察机关是党领导下的司法机关,党对检察工作的绝对领导是检察权独立行使的首要前提。同时,宪法规定我国检察机关由人大产生、对人大负责,实行本级人大监督与上级检察机关领导的双重体制。从内部领导体制看,人民检察院组织法规定检察长统一领导检察机关的工作,但重大案件或者重大事项须由检察委员会讨论决定。这种体现政治性、人民性、法律性高度统一的检察领导体制,是巩固党的执政地位、实现人民当家作主及维护国家法制统一的重要保障。

　　(一)检察委员会制度是体现党对检察工作绝对领导的重要制度

　　党对检察工作的绝对领导是中国特色社会主义法治道路的根本原则。习近平总书记指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”党的领导是推进全面依法治国的根本保证。我国检察机关作为党领导下的司法机关,坚持党对各项检察工作的绝对领导,是检察工作的最高原则,也是最大优势,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。检察工作特别是检察委员会工作是政治性很强的业务工作,也是业务性很强的政治工作,必须牢牢把握检察机关的政治属性,在司法办案和检察决策中坚决贯彻落实和切实维护党的领导。

　　检察委员会业务决策与党的领导之间的关系是有机统一的。检察委员会制度是加强党对检察工作领导的重要体现。根据最高人民检察院《人民检察院检察委员会工作规则》,检察委员会的重要职能包括:讨论决定在检察工作中贯彻执行党中央关于全面依法治国重大战略部署和国家法律、政策的重大问题;贯彻执行本级人大及其常委会决议的重大措施;审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释及涉及国家重大利益和严重影响社会稳定的案件等。这些内容均与党对全面依法治国和检察工作的领导密不可分,与贯彻落实习近平法治思想和党中央重大决策部署、方针政策密不可分。由检察委员会对这些重要事项进行集体决策,有利于确保在检察工作中及时全面准确贯彻党和国家的路线方针政策。各级检察院党组是党在检察机关设置的领导机构,在本单位发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。根据《中国共产党政法工作条例》,政法单位党组应当建立健全在执法办案中发挥领导作用制度、党组成员依照工作程序参与重要业务和重大决策制度。从检察委员会成员结构看,有相当比例的委员同时也是院党组成员,且不担任委员的院党组成员,亦应列席检察委员会会议。这就使党对检察工作的绝对领导,在检察委员会决策过程中得以充分体现和保证。

　　同时,根据《中国共产党党组工作条例》第17条,检察机关贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措;制定拟定法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项;业务工作发展战略、重大部署和重大事项;重大改革事项等,均应经院党组讨论决定。这表明:一方面,检察委员会讨论决定的重大业务事项中属于院党组决定内容的,应当先报院党组决定后再由检察委员会作出具体决定,或由检察委员会讨论后报院党组决定;另一方面,院党组决定的重大事项,通过检察委员会作出决定的形式下发,对下级检察院就具有了应当执行的效力,有利于将上级院党组的意图贯彻到下级检察院。此外,检察委员会通过的重要司法解释或重大检察政策、重大检察改革举措和有重大社会影响的案件处理等,还应当依照规定落实向党委及其政法委报告的制度,这些都是确保检察委员会工作坚持正确政治方向,落实党对检察工作绝对领导的重要制度设计。

　　(二)检察委员会工作的根本落脚点是为大局服务、为人民司法

　　习近平总书记强调:“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。”检察机关本质上是政治机关,旗帜鲜明讲政治是应尽职责。从来没有单纯的法律问题,每一项检察业务都连着政治、关系大局。将国之大者融入检察政策制定和司法办案,是检察机关的根本任务。检察委员会作为检察机关的业务决策机构,在制定检察政策、司法解释或规范性文件,审议指导性案例,讨论决定重大复杂案件处理等方面应当与国家发展大局紧密结合,充分发挥业务引领作用。如,党中央着眼于建设中国式现代化出台了一系列加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重大政策措施。最高检检察委员会紧密结合检察工作实际,先后就检察机关依法能动履职、平等保护民营经济健康发展、促进法治化营商环境建设、促进区域协调发展、服务保障科技创新和人才强国战略实施等,制定了一系列政策指导文件,确保全国检察机关将党中央的决策部署落到每一项检察业务中,更好地服务党和国家工作大局。

　　检察委员会作为检察业务决策机构,必须坚持将以人民为中心内化于心、外化于行,所作的每一项决定、办理的每一起案件,都要坚守好社会公平正义的最后一道防线。如,现实生活中轻伤害案件常见多发,且多因婚姻、家庭、邻里或者偶发矛盾引发,是典型的发生在群众身边的“小案”,如果处理不当,容易埋下问题隐患或者激化矛盾,影响社会和谐稳定。最高检经检察委员会讨论通过后,联合公安部印发了《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》,积极回应人民群众的新要求、新期待,纠正以往办案中存在的“唯结果论”“谁受伤谁有理”、办案简单化、重法律程序轻矛盾化解等不良倾向,要求办理轻伤害案件必须落实宽严相济刑事政策,坚持严格依法办案,注重矛盾化解、诉源治理,用心用情办好每一件群众身边的“小案”,使人民群众切实感受到公平正义,为厚植党的执政根基增砖添瓦。

　　(三)坚持民主集中制原则是检察委员会决策的根本原则

　　民主集中制原则是中国共产党及其领导下的国家机构的根本组织原则,是群众路线在政治生活中的运用,是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。宪法第3条明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”检察机关开展工作应当自觉践行这一宪法原则,其重要体现就是检察委员会制度。

　　检察委员会是检察机关在检察长主持下的议事决策机构,为保证法律监督活动依法进行,检察委员会对涉及检察权正确行使的重大案件和重大事项实行民主讨论、集体决策。检察委员会贯彻民主集中制原则,主要表现在:出席会议的委员人数须超过全体委员的半数;讨论决定案件和事项时,委员的发言顺序为委员、专职委员、担任副检察长的委员和主持会议的委员,从而保证一般委员能够独立负责地畅所欲言,防止其受到主持会议或者其他担任领导职务的委员发言的影响;会议表决实行少数服从多数的原则,即按照超过全体委员半数的委员意见作出决定,少数委员的意见可记录在卷;检察长若不同意过半数委员的意见,不能自行作出决定,但可在区分是案件还是事项后,分别报请上一级检察院或者本级人大常委会决定。

　　检察委员会的集体决策机制有利于实现检察机关在重大业务问题上的民主决策。首先,从参与决策的主体看,检察委员会由各级检察院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及其他资深检察官组成,检察委员会委员一般要求具备良好的政治业务素质、较深厚的法学理论功底、丰富的司法实践经验和办理复杂疑难案件的能力。对检察委员会委员在专业素质和业务能力上的要求,有利于保证其具备进行科学决策、依法决策的素质和水平。

　　其次,从决策程序上看,检察委员会在决策过程中实行民主集中制,保障各位委员独立、平等、充分地发表意见,委员们根据法律和事实集思广益、畅所欲言,形成良好的民主氛围。为了适应检察委员会民主议事、科学决策的要求,有关议题在提请检察委员会审议之前,承办部门或检察官一般都会深入调查研究,认真全面审查案件,并经过广泛征求意见、咨询论证等诸多民主环节和程序,充分吸收合理的意见和建议。检察委员会议事和作出决定严格实行“两个过半数原则”,即检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席才能召开,必须有全体组成人员过半数同意才能作出决定。这些都有利于促进检察委员会决策的民主化、科学化。

　　再次,从制度保障上看,建立的回避制度、复议制度、列席制度、责任追究制度等,为实现检察委员会依法科学民主决策提供了制度保障。

　　检察委员会制度作为检察机关落实全过程人民民主的一项重要制度设计,始终贯穿民主集中制原则,充分体现了司法民主,有利于发挥集体智慧为检察工作的重大业务问题作出正确决策,保证检察权依法正确行使。正是因为这些方面的优势,使检察委员会制度能够适应实践需要不断发展完善,承载着不可替代的功能价值。可以说,民主集中制是检察委员会制度的灵魂。

　　(四)检察委员会是检察机关依法独立公正行使检察权的重要保障

　　检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,保障检察权依法独立公正行使,不仅是宪法的明确规定,也是正确履行法律监督职能的本质要求。

　　检察委员会制度与保障检察权依法独立公正行使密切相关。首先,检察权行使的核心是依法行使,即依照宪法和法律的授权,坚持职权法定原则,按照法定程序行使权力。检察委员会在讨论重大、疑难、复杂案件的过程中,以事实为依据、以法律为准绳,由全体委员严格按照法定程序,对案件集体讨论作出决定,有利于保证检察权严格依照宪法和法律规定行使,保证检察决策程序合法、实体公正。

　　其次,宪法规定检察机关依法独立行使检察权。这意味着检察机关在办理案件时只服从法律,独立作出决定,而不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但检察权的行使必然要面对复杂的社会环境,特别是各种特权思想、以言代法、以权抗法等现象还在一定范围内长期存在。要做到依法独立行使检察权,必须排除特权观念、地方和部门保护主义以及人情关系等各种外部因素的影响。检察委员会的集体决策模式,有利于排除办案人员个体在司法过程中面临的压力和干扰,保证检察活动依法独立进行。

　　再次,客观公正是检察机关追求的目标,也是检察权行使应当遵循的原则。司法公正包括程序公正和实体公正。检察委员会作为检察机关集体决策机构,在决策过程中严格遵循法定程序,理性审慎地作出决定,体现了参与决策主体的优势互补和决策过程的动态监督,保证了决策过程的合法性和决策结果的正当性,有利于实现司法公正的价值目标。

　　(五)检察委员会是强化检察权内部监督制约的重要手段

　　党的二十大报告强调,“规范司法权力运行”,“强化对司法活动的制约监督,促进司法公正”。检察权在法治建设中的作用越重要,就越需要在内外部加强监督制约,确保其依法正确行使而不被滥用。决策民主是防止检察权滥用的重要机制。检察委员会通过集体领导和民主决策,可以有效加强集体监督,保证依法正确适用法律。

　　加强对检察权的监督制约,除了从外部加强党的领导、人大监督、政协民主监督以及社会监督等途径外,在检察机关内部设立检察委员会可以加强对检察长和办案检察官的权力制约,体现了检察机关对确保自身依法正确行使权力的制度要求,也符合监督者更需接受监督的社会诉求。

　　首先,检察机关作为国家法律监督机关兼具司法属性与一定的行政属性。为适应履职的高效性要求,法律规定检察长统一领导检察院工作,具有相对集中的决策权力。但是,由于法律监督权是保障法律实施的重大权力,实行完全的检察长负责制,将检察机关办理重大案件和重大事项的决策权集中于检察长个人,并不利于保障国家法律统一正确实施目标的实现。设立检察委员会的目的,就是与检察长实行相对分权,通过集体决策,既对检察长个人决策进行有效制衡,又可以发挥集体智慧弥补个人决策的不足。检察委员会制度的确立,以及从由检察长领导检察委员会工作到由检察长主持检察委员会会议的发展过程,不仅凸显了民主集中制原则的深入人心,也反映了对检察权行使的特殊规律的把握和运用。

　　其次,检察权最终要通过具体检察人员依法履职来行使。随着我国检察改革的逐步深入,检察官在司法办案中被赋予了更大的决定权,这对落实司法责任制、确保司法公正具有重要意义。但是权力越大越存在被滥用的可能,越需要加强监督制约。检察委员会对重大案件进行集体讨论、集体表决、集体决定,对于检察委员会的决定检察官必须执行,可以对检察官的司法办案活动形成监督制约,有效防止滥用检察权,减少和防止案件办理中的违纪违法行为。

　　本文系中国法学会2022年度《习近平法治思想研究与实践》专项一般委托课题(CLS2022XZX35)的研究成果。李兴坤同志也为此文作出贡献。

　　(全文共四部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第14期)