苗生明:夯实工作基础完善“三个体系” 推动刑事检察行稳致远

夯实工作基础完善“三个体系”推动刑事检察行稳致远

最高人民检察院检察委员会专职委员、二级大检察官苗生明

习近平总书记指出,以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。2024年1月召开的全国检察长会议,紧紧围绕推进中国式现代化这个最大的政治,聚焦法律监督主责主业,突出“高质效办好每一个案件”检察工作主线,强调以检察工作现代化服务中国式现代化。做好新时代新征程刑事检察工作要深刻领会、准确把握会议精神,不折不扣抓好贯彻落实。对照“高质效办好每一个案件”的价值追求和工作目标,着力解决制约监督办案质效的普遍性、基础性问题,夯实工作基础;对标检察工作现代化各项要求,着力加强“三个体系”建设,推动刑事检察工作创新发展;扭住关键、巩固提升,着力加强刑事检察职能建设,深化完善认罪认罚从宽制度,确保刑事检察工作行稳致远,为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业营造更加安全稳定的社会环境,提供更坚实的法治支撑。

一、全面对照“高质效办好每一个案件”的价值追求和工作目标,着力解决制约监督办案质效的普遍性、基础性问题

全国检察长会议明确指出,“高质效办好每一个案件”,重在“高质效”,难在“每一个”。刑事检察是检察机关最基本的职能,在“四大检察”中案件量大、占比高,贯穿刑事诉讼全过程。必须站在检察工作基础和全局的高度,在刑事检察工作中持续深化落实“高质效办好每一个案件”。

基础不牢,地动山摇。应勇检察长强调,业务素能是检察工作能力现代化的核心。案件质效不高,甚至出现问题、引起炒作,大多与案件审查、文书制作、出庭公诉以及司法行为不扎实、不规范等“基本功”薄弱有关,根本在于事实证据认定、实体法律适用、程序把控等基础性工作存在质量问题。持续落实“高质效办好每一个案件”的价值追求和工作目标,需要从根本上着力解决影响监督办案质效的普遍性、基础性问题。

(一)统一对司法理念、政策的理解把握,切实解决简单机械、片面化、一刀切办案问题

针对实践中检察人员对于司法理念政策不熟悉、不理解、认识不统一甚至截然相反的问题,要更加重视检察司法理念研究,系统梳理并确立符合新时代要求的科学司法理念,采取措施加强教育培训和引导。应勇检察长指出,理念现代化是检察工作现代化的先导,要深刻领悟党的创新理论对法治建设、司法工作、检察履职的要求,深入践行中国特色社会主义检察理念。在刑事检察工作中推进理念现代化,除一般意义上的检察监督理念,还要从三个层次更新、树牢刑事检察司法理念。

一是秉持“高质效办好每一个案件”基本价值追求,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这里的案件既包括诉讼案件,也包括监督案(事)件。具体要求上,涵盖实体、程序、效果三个方面或者说办案的三个维度,最终落在公平正义上。

二是坚持法治理念,包括罪刑法定、罪责刑相适应、法律面前人人平等、惩治犯罪与保障人权并重、证据裁判、宽严相济等刑事司法基本原则和政策的理念要求,在实践中不断深化法治理念,突出强调依法办案。

三是树立恢复性司法、协作性司法、法理情相融合、能动司法以及诉源治理等一系列新理念,重在提升办案效果。这些新理念的提出并在实践中得以落实,得益于认罪认罚从宽制度的综合带动作用,也需要以认罪认罚从宽制度的深化落实更好促进办理案件的政治效果和社会效果。

此外,与理念政策紧密相关的是弘扬高质效办案所要求的价值观和职业操守。要通过宣传引导、优化考评机制等方式,让检察官尤其是检察长形成求真务实、担当实干、严格依法办案的自觉,努力追求“三个效果”有机统一、天理国法人情兼顾,克服数据冲动、“唯指标论”,避免就案办案、机械司法,杜绝办案凑数、拔高、证据不牢固。

(二)加强刑事检察基本能力建设,补齐能力短板

全国检察长会议要求,把检察工作能力现代化作为基础性、战略性工作来抓。当前,刑事检察队伍办案能力不足、短板突出的问题客观存在,需要引起重视并着力加以解决。认罪认罚从宽制度全面适用后,对刑事诉讼、检察工作具有重大、积极意义,但是随着制度适用的深化,其对检察官办案能力养成也会产生一定影响。比如,因为犯罪嫌疑人认罪认罚,部分检察官主观上对案件审查全面性、准确性的要求有所弱化,可能出现证据审查不细、把关不严,事实认定不够准确严谨等情况,久而久之,对待事实证据的态度和审查能力就会下降,以至于案件审查不严谨,经不起推敲。又如,因为犯罪嫌疑人认罪认罚,各类文书从简,有的文书制作粗糙,事实认定看不出完整的案件情况,缺少必要的论证、释法说理,最终影响办案质效。再如,因为犯罪嫌疑人认罪认罚,绝大多数案件中检察官出庭公诉没有了对抗、挑战和压力,出庭公诉能力存在普遍下降的风险。而争议、影响性较大的案件、重大疑难复杂案件出庭公诉难度又远超以往,容易陷于被动;加之近年来强调能动司法、诉源治理,检察官多头兼顾,聚焦办案不够,对业务能力的精进也有一定影响。对此,要切实坚持以办案为中心的检察工作理念,围绕加强检察官基本业务能力建设、补齐能力短板采取有效措施。重新审视逮捕、起诉的实体和程序要求,完善审查逮捕、审查起诉质量评价体系和标准;完善主要法律文书、工作文书规范,繁简分类,明晰要求,尤其是明确即便简易案件也要有基本的审查文本要求,要通过案件审查报告评比、文书常见问题纠错等活动引导检察官规范、准确制发检察文书;加强类案研究,针对实践中容易出现认识分歧、证据存疑导致案件争议大、社会影响大的重点犯罪,参照制定2022年最高人民检察院、公安部《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》的做法,有计划地逐一研究,出台个案办理指导意见。有针对性组织包括公检同堂培训在内的业务实训,重点提升调查侦查能力、审查判断能力、事实归纳能力等,引导检察官走出卷宗、走出办公室,做好调查核实,将阅卷审查与询问、现场勘验、实地走访等手段结合起来,增强办案亲历性,扩展审查案件的眼界和视野。着重提升出庭能力,开展庭审观摩、跟庭考核等传统的行之有效的活动,组建专班专门负责出庭公诉的指导、观摩、考核评议,以组织优秀公诉人巡讲等方式发挥业务竞赛的带动作用,会同律协开展检察官、律师辩论赛,在提升检察官出庭能力的同时加强法律职业共同体建设。

(三)坚持创新发展与规范有序并举,加强刑事检察全流程全方位规范化建设,切实规范刑事检察司法行为,规范刑事检察权力运行制约监督机制

加强规范化建设,是确保高质效办案至关重要的基础性工作,应当始终重视,不断加强。近年来,改革创新举措多、效果好,但快速推进过程中,司法规范化难免跟进不及时,甚至有所弱化,有些规范性文件也需要修订完善,而且改革创新本身也需要规范保障。同时,刑事检察人员廉政风险仍然突出,特别是在认罪认罚从宽等制度影响下,检察人员主导权、自由裁量权扩大,产生了新的风险点。健全检察权运行制约监督机制势在必行,必须加强刑事检察全流程全方位规范化建设并狠抓落实。健全完善全流程规范体系,构建从适时介入引导取证、案件受理、审查逮捕、审查起诉到结案的全流程规范监督机制,结合认罪认罚从宽制度适用、办理轻微刑事案件落实依法少捕慎诉慎押工作要求等给办案带来的影响,细化批捕、起诉、听取意见等标准、程序,进一步扎紧制度“篱笆”,在规范司法办案的同时,固化改革成果。要加强制度机制方面的全方位规范化建设,参照2020年最高检《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》,细化检察官办案中的权力运行机制、监督管理措施,强化部门负责人、院领导管人管案的职权,发挥检察官联席会议机制在提供参考建议、规范法律适用方面的作用。要抓好规范落实,建立统筹机制,一方面,坚持“少而精”,压缩文件数量;另一方面,依托视频培训、配发案例等做好文件解读,利用实地调研、巡视督导、对下指导、基层联系点等将“督促落实”与“查不落实”结合起来。

二、全面对标检察工作现代化的各项要求,着力加强“三个体系”建设,推动刑事检察工作创新发展

全国检察长会议对推进检察工作体系现代化进行了系统阐述、全面概括,明确指出刑事检察要着力构建“三个体系”,有着极强的现实针对性和战略指导性。必须对标检察工作现代化的概念、内涵、目标和重点要求,深化改革创新,加快构建“三个体系”。

(一)推动构建以证据为中心的刑事指控体系

以审判为中心,实质是以庭审为中心;以庭审为中心,实质是以证据为中心。随着庭审证据标准不断提高,证据的收集、固定、审查、运用等仍有跟不上、不适应的情况。同时,涉网、涉众、新型犯罪日益增多,证据数量大、类型多、隐蔽性强,证据收集运用难度更高。部分检察人员证据审查不严,未能及时排除非法证据、补正证据瑕疵;庭上举证质证不力,因证据打包出示等问题造成办案被动。刑事检察贯穿刑事诉讼全过程,在构建以证据为中心的刑事指控体系中担负主要责任。要在深入研究、实践的基础上,研究制定指导意见,对指控体系的内涵、原则以及证据合法性审查、完整证据链的形成、排除合理怀疑、证据的推理、非法证据排除、证据综合运用等相关工作机制作出规定。要研究制定适应“捕诉一体”机制的刑事案件证据审查指引、刑事案件口供审查工作指引等规范,提炼办案规则,指导司法实践,夯实庭前阶段指控证据基础。要通过编发案例、开展优秀庭审评比活动、组织优秀公诉人巡讲等方式,让检察官树牢证据裁判意识,履行指控犯罪主导责任,提升指控证明犯罪、审查过滤把关能力。要探索大数据办案软件的开发运用,运用大数据、人工智能等技术提炼数据化、模型化证据判断基准。

(二)推动完善中国特色轻罪治理体系

近年来,检察机关主动适应犯罪结构变化,制发规范轻伤害案件办理、不起诉适用等文件,发布典型案例,开展羁押必要性审查专项活动,取得积极成效,但实践中,轻罪案件办理仍一定程度上存在效率不高、效果不好等问题。应遵循我国违法与犯罪二元制裁体系特点,进一步加强轻罪治理实践探索和理论研究。实体上,准确把握罪与非罪、违法与犯罪的界限,确保依法慎用刑事打击手段。加强对帮助信息网络犯罪活动,掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益,非法捕捞水产品,非法狩猎等轻微犯罪的治理研究,探索梯次治理模式,增进社会和谐稳定因素。程序上,完善轻微犯罪案件快速办理机制、行刑衔接机制等,实现轻罪案件又好又快办理。政策理念上,全面准确落实宽严相济刑事政策,把依法少捕慎诉慎押作为办理轻微刑事案件的具体工作要求,进一步明确其适用范围、标准和程序。犯罪治理和社会治理上,在检察办案各环节推进矛盾纠纷法治化实质性化解,做到案结事了人和。

(三)推动完善包括检察权运行制约监督在内的刑事诉讼制约监督体系

近年来,通过搭建侦查监督平台、设立侦查监督与协作配合办公室等有力举措,刑事诉讼监督质效进一步提升。但监督数据增长的背后也存在监督泛化、虚化的风险。必须更加重视规范化,切实提升监督质效,推动包括检察权运行制约监督在内的刑事诉讼制约监督体系建设。要突出监督重点,一方面,针对有案不立、违规立案、越权管辖,选择性执法、趋利性执法;立而不办、久侦不结、刑事“挂案”,执法不作为、慢作为;超范围、超数额采取查封、扣押、冻结等强制措施,执法乱作为等群众反映强烈的问题,加强和改进检察监督;另一方面,在发现和整治执法司法理念、行为、作风、公信力等方面问题的同时,剖析制约检察工作高质量发展的深层次问题以及制约检察机关法律监督工作的体制机制性问题,推动提升检察机关办案水平和监督质效。要建立符合监督工作规律的指标体系,进一步突出监督精准性、有效性,统筹好“有数量的质量”和“有质量的数量”,在监督个案的同时,提升对类案、普遍性问题的监督能力。要建好用好“侦查监督与协作配合办公室”“行政执法与刑事司法衔接”“侦查监督平台”三个平台,全面提升监督的规范化、智能化水平,依托平台加强类型化违法事项预防、整改及源头治理。要向数字检察要生产力,善于运用大数据、信息化手段解决监督线索来源不多、跟踪反馈路径不畅的问题,充分发挥数字检察在推动提升侦查监督质效方面的重要作用。此外,还要加强检察权运行制约监督,发挥复议复核程序防错纠偏、统一司法标准的作用,常态化开展对无罪、申诉、引起舆情案件的反向审视,加强条线业务指导。

三、以巩固深化制度、职能建设为重点,确保刑事检察行稳致远

全国检察长会议作出重要判断,检察机关职能重塑、机构重组已基本完成,机制重构的任务现实而紧迫。应勇检察长反复强调,刑事检察重点是如何行稳致远的问题。推动刑事检察行稳致远,很重要的一个方面就是健全依法一体履职、综合履职、能动履职机制,把各项检察职能真正融合在一起,追求更好的履职效果。当前,重点是要理清、巩固、深化刑事检察基本职能,筑牢刑事检察基本盘,让职能体系深入每一个检察人员的内心,将其作为办案规范要求、考评依据。还要深化落实认罪认罚从宽制度,推动制度机制发展完善、成熟定型,推动更高质量、更好效果地适用,充分发挥该制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

(一)巩固、深化刑事检察基本职能,推动刑事检察职能体系科学化、规范化

加强研究、归纳,进一步巩固深化刑事检察基本职能,推动职能体系更加科学、规范、高效,为检察履职构建清晰的脉络指引。

完善检察侦查职能体系。检察侦查是法律赋予检察机关的重要职能,是严惩司法腐败、强化法律监督、维护司法公正的重要手段。要从检察机关管辖的司法工作人员相关职务犯罪直接侦查权、检察机关机动侦查权以及刑事检察部门在办理刑事案件中自行补充侦查权三方面构建检察侦查职能。其中,自行补充侦查适用节点宽泛、涵盖所有犯罪,具有独特价值,而目前仍较薄弱,应当对该职权进行全面梳理,推动其融入检察侦查体系。

完善检察审查职能体系。审查是刑事检察的基本职能之一,审查逮捕、审查起诉是审查职能的传统范畴。近年来,检察机关适时介入引导侦查在有效收集、固定证据,加大依法惩治犯罪力度,提升办案质效等方面发挥了重要作用,但由于定位不清、属性不明,该职能在实践中面临质疑。人民检察院组织法第20条规定,检察机关行使下列职权:······(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉······《人民检察院刑事诉讼规则》将适时介入规定在“审查逮捕和审查起诉”一章,审查依然是其基本的履职方式,应当明确其审查职能属性,或可称之为“提前审查”。对于重大疑难复杂案件,检察机关通过提前审查,一方面,可以向侦查机关就案件侦查方向、取证要求提出意见建议;另一方面,为后续审查逮捕、审查起诉乃至指控犯罪、出庭公诉打好基础。推动检察审查向前延伸,与刑事侦查实现有机衔接,更好形成依法惩治犯罪的合力。

完善立案监督职能体系。应勇检察长指出,立案监督特别是监督撤案总体比较薄弱,要切实加大监督力度。从体系建构角度看,除传统的监督立案、监督撤案外,应当将“两法衔接”中的监督行政机关移送案件线索以及追捕追诉漏罪、漏犯纳入立案监督职能,以此推动深层次违法行为监督,提升监督质效。此外,还要研究深化监督手段、拓展监督领域。一方面,要促进检察监督与数字检察深度融合,通过推广数字监督模型运用、健全信息共享机制、深化行刑衔接机制等,推动传统诉讼监督转型升级,实现更大纵深、更好效果、更高质量的监督;另一方面,要进一步探索监督事项案件化办理,按办案程序办理线索移送、适时介入等工作,参照办案进行管理和监督,对涉嫌犯罪线索移送、提前介入审查引导以及追捕追诉漏罪、漏犯等成效一体评价,提升法律监督规范化水平进而提升整体的监督质效。

完善侦查活动监督体系。侦查活动监督应当涵盖三方面:一是对强制措施适用是否合法、适当的监督;二是对查封、扣押、冻结等强制性侦查措施的监督,目前检察机关只能根据当事人申诉启动监督,实质监督很难开展,属于明显短板;三是对取证活动合法性的监督,包括监督纠正刑讯逼供等非法取证行为,监督鉴定、辨认等程序中的程序违规问题。此外,还要进一步整合监督手段。目前,制发检察建议、提出纠正违法意见、调查核实等都被概括为监督手段,种类虽多却零散,没有形成系统体系,影响监督质效,应当对繁杂而零散的监督手段进行科学、系统地整合。

(二)深化认罪认罚从宽制度适用,规范办案、提升质量

认罪认罚从宽制度是以审判为中心改革背景下,体现检察主导的新型刑事诉讼模式的压舱石,是刑事检察现代化的基本载体。认罪认罚从宽制度入法5年来,从成效与影响上看,全面稳定适用,促进社会治理成效明显;制度综合带动效应显现,刑事诉讼理念、诉讼结构、诉讼模式发生了重大变革;检察主导责任也得到强化。应勇检察长强调,要严格依法落实认罪认罚从宽制度,切实在规范办案、提升质量上狠下功夫。当前和今后一个时期,在全面适用的基础上,要把工作重心转向深化落实制度,更加注重质效,推动制度更加成熟定型,带动刑事诉讼模式向更加有利于国家治理现代化的方向转型。一方面,要在适用层面巩固深化。针对“认罪”“认罚”“从宽”依据不明、标准不清等问题,研究出台关于“从宽”等重点问题的司法解释。针对认罪认罚自愿性、真实性、合法性保障不足,被迫认罪或者引诱认罪等问题,健全同步录音录像制度,规范听取意见和控辩沟通,深入开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点,推进值班律师法律帮助实质化。针对量刑建议不规范、不平衡、不恰当的问题,认真落实关于量刑建议工作的相关指导意见,推动统一量刑辅助系统应用,改进认罪认罚告知书、具结书等检察文书,确保在充分沟通的基础上达成一致。针对速裁程序适用不平衡、简易程序简化不够等问题,进一步探索、规范繁案精办、简案优办的机制,推动案件繁简分流,进一步释放制度效能。另一方面,还要积极推动相关立法完善,针对理论界、实务界在认罪认罚自愿性审查、抗诉标准等问题上存在不同认识的情况,加强与相关部门及学界的沟通,充分凝聚共识,争取将近年来的实践成果以法律形式予以巩固、深化。

此外,侦查监督与协作配合机制是检察机关加强立案监督、侦查活动监督的有效举措。推进侦查监督与协作配合办公室建设也是刑事检察行稳致远的重要一环。针对侦查监督与协作配合办公室职能虚化、形式化,职责定位不清等问题,研究制定侦查监督与协作配合办公室工作规范,会同公安机关推进侦查监督与协作配合办公室实质化、规范化运行,提升执法规范化水平和侦查监督能力。既要准确把握侦查监督与协作配合办公室的功能定位,把工作重心放在加强对侦查活动的监督上,避免代行批捕、起诉甚至侦查机关职能;也要进一步推进跨部门大数据协同办案机制,运用大数据将监督触角延伸至刑事案件办理前端,从源头提升侦查取证质量。

(注释及全文见《人民检察》2024年第3期)