宫鸣：坚持预防为主提前干预 努力为未成年人健康成长提供坚强司法保障

坚持预防为主提前干预 努力为未成年人健康成长提供坚强司法保障

最高人民检察院副检察长 宫 鸣

未成年人是祖国的未来,民族的希望。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视未成年人健康成长。习近平总书记强调,“各级党委和政府、社会各界都要重视培育未来、创造未来的工作,关心爱护少年儿童”。2023年9月,习近平总书记又专门对妇女儿童工作作出重要指示,指出“推进强国建设、民族复兴伟业,妇女是重要力量,儿童是未来生力军”。检察机关作为法律监督机关和参与未成年人司法保护全过程的政法机关,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于预防青少年违法犯罪的重要指示精神,认真贯彻落实第七次全国妇女儿童工作会议、中央政法工作会议、全国检察长会议精神,进一步加强检察机关预防未成年人犯罪工作,推动完善预防未成年人犯罪工作体系,促进未成年人健康成长。

一、提高政治站位,进一步增强检察机关预防未成年人犯罪工作的责任感和主动性

近年来,党和国家修订未成年人保护法、预防未成年人犯罪法(以下简称“未成年人‘两法’”),出台家庭教育促进法,调整优化国务院妇女儿童工作委员会职责,构建家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”体系,不断完善未成年人保护大格局。检察机关参与未成年人司法保护全过程,实行未成年人“四大检察”业务集中统一办理,承担对涉及未成年人的诉讼活动、未成年人重新犯罪预防等进行法律监督的职责。在2023年7月召开的大检察官研讨班上,最高人民检察院检察长应勇强调,未成年人检察要持续深化,健全综合履职、全面保护工作模式,进一步健全依法惩治和预防未成年人犯罪工作体系,推动建立罪错未成年人分级干预机制,促推“六大保护”协同发力。2023年11月10日,中央政法委组织召开研究青少年违法犯罪预防、惩治工作专题会,强调要进一步提高思想认识、突出工作重点、强化统筹协调,并就加强对失学辍学未成年人等调研摸底、发挥专门学校作用、一体推进惩治与预防工作等作出部署,提出要求。同日,最高检召开党组会,强调要深入学习贯彻习近平总书记对妇女儿童工作的重要指示精神,充分履行各项检察职能,依法惩治侵害妇女儿童权益犯罪,有效预防未成年人犯罪,切实加强对妇女儿童权益的司法保护。2024年1月召开的全国检察长会议指出,要坚持教育、感化、挽救方针,依法办理未成年人犯罪案件,把“保护、教育、管束”落实到位。对于这些部署和要求,检察机关要认真学习领会,抓好贯彻落实。

近年来,检察机关认真贯彻未成年人“两法”,坚持教育、感化、挽救方针和教育为主,惩罚为辅原则,严格规范社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉等特别程序,推动完善犯罪记录封存制度,会同相关部门推进未成年人保护社会治理,努力预防和减少未成年人犯罪。但随着经济社会快速发展,未成年人犯罪呈现出新情况,家庭、学校、社会等方面也暴露出一些深层次问题,未成年人检察工作还存在一些不相适应的地方。

(一)未成年人犯罪形势更加严峻复杂

一是犯罪数量总体上升。2018年至2022年,检察机关受理审查起诉未成年人犯罪32.7万人,年均上升7.7%。

二是低龄未成年人犯罪上升。受理审查起诉不满16周岁的未成年人犯罪从2018年的4600余人上升至2022年的8700余人,年均上升16.7%。一些不满16周岁未成年人实施盗窃等犯罪屡抓屡犯,个别不满14周岁未成年人实施故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡等恶性案件,引发社会广泛关注。

三是犯罪类型更加集中。2022年检察机关受理审查起诉未成年人犯罪中盗窃、聚众斗殴、强奸、抢劫、寻衅滋事五类犯罪占比达67.4%。

(二)未成年人保护法律制度和保护责任落实不够

一是家庭监护缺失问题突出。未成年人脱离家庭后实施犯罪在未成年人犯罪中的占比接近一半,单亲、重组等家庭的未成年子女易遭受侵害。

二是校园欺凌易成舆论热点。近年来检察机关起诉的校园欺凌案件数量明显下降,但引发网络舆情的案事件却时有发生,校园欺凌的恶性程度以及涉案未成年人越来越低的年龄挑战社会容忍的底线。

三是网络对未成年人影响巨大。2022年,检察机关审结未成年人涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪犯罪人数较2021年同比上升82.4%。

(三)未成年人检察工作还存在一些薄弱环节

一是未成年人特殊保护理念和政策把握不到位。司法办案中全面准确贯彻宽严相济刑事政策和最有利于未成年人原则不够,存在对未成年人犯罪一律从严、一味从宽的片面认识,这些片面认识的思想根源就是没有绷紧“严格依法”这根弦。

二是落实“高质效办好每一个案件”要求不够。有的地方未成年人特殊检察制度执行质量不高;有的地方过于关注不捕率、不诉率、附条件不起诉适用率等指标,忽视了分级干预、精准帮教这“后半篇文章”,导致教育挽救效果打了折扣;有的地方将本应不起诉的案件作附条件不起诉处理,甚至突破法律规定违规适用附条件不起诉。

三是以检察履职融入其他“五大保护”还不够有力有效。联动相关部门开展未成年人犯罪预防不够,对社会组织、社会工作者参与教育挽救工作推动融合不够,对办案中发现的容易诱发未成年人违法犯罪的网络问题,促请、配合相关部门推进治理不够。

四是专业化建设较为薄弱。与面临的更高要求、更重任务相比,未成年人检察工作人员的司法理念、履职能力、职业素养还不适应、跟不上,高层次、专业化人才以及检察业务专家、能手不多;“四大检察”综合履职还停留在“物理融合”层面;东中西部业务发展不平衡;运用数字化手段提升法律监督工作质效还需加强,等等。这些问题都需要认真研究,切实加以解决。

二、立足检察职能,高质效办好每一个涉未成年人案件

应勇检察长在大检察官研讨班上强调,要让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。未成年人犯罪案件社会关注度高、敏感性强,更要把高质效办好每一个案件作为“压舱石”“生命线”,这也是深化特殊预防的内在要求。

(一)坚持宽严相济

未成年人犯罪类型相对集中,盗窃罪、聚众斗殴罪、强奸罪、抢劫罪、诈骗罪等犯罪占比达三分之二。这些犯罪既有常见多发的“小偷小摸”,也有以暴力方式实施的侵犯人身、财产犯罪,不能简单地概括为“轻缓化”或“暴力化”。正因如此,更要深刻领会“全面准确落实宽严相济刑事政策”以及防止“片面注重严”和“片面强调宽”两种倾向。办理未成年人案件,要在坚持宽严相济刑事政策的大前提下,落实教育、感化、挽救方针和教育为主、惩罚为辅原则,辩证考量未成年人犯罪的普遍性与个案的特殊性,充分考虑社会基本伦理和公众普遍感受,努力做到法理情有机统一。坚持严格依法办案,准确把握起诉、附条件不起诉和不起诉条件,做到于法有据,宽严适当。对于情节较轻、社会危害性较小的犯罪,或者较轻犯罪的初犯、偶犯,依法从宽,宽缓到位;对于故意杀人、故意伤害致人重伤、强奸等暴力犯罪以及未成年人涉黑涉恶团伙犯罪,依法当严也要严,决不纵容。对于同一种犯罪,什么情形需要从宽、什么情形需要从严,要把个案情况吃透,深入研究涉案未成年人成长环境、犯罪心理、认罪悔罪情况,将党和国家对未成年人犯罪的惩教方针和原则精准运用到个案办理实践中,既不过分强调“宽”,也不片面要求“严”,做到总体宽缓,宽严相济,因人施策,实现最大程度的教育挽救。

(二)加强精准帮教

未成年人身心还不成熟,可塑性较强,当前检察帮教工作虽取得了一定成效,但还存在不适应、责任履行不到位的问题。

一要坚持全员帮教。不论案件类别、性质、后果以及犯罪嫌疑人认罪悔罪态度等,都要开展帮教挽救,不抛弃不放弃每一名涉罪未成年人。

二要坚持全程帮教。把帮教工作贯穿检察办案全过程,作出不捕、不诉决定后,针对未成年人认知和行为偏差开展针对性法治教育,督促监护人履行监护责任;对决定附条件不起诉的,考验期内全面进行考察帮教;作出不起诉决定后,适时开展回访帮教,协同相关部门解决“普通学校回不去”“专门学校进不来”的问题,防止涉罪未成年人游离于社会之外;对法院判决、执行刑罚的,依法监督、配合刑罚执行机关开展帮教工作。有条件的地方,检察机关可以与公安机关、法院、司法行政机关委托同一社会组织开展帮教工作,确保帮教工作的连续性、稳定性。

三要坚持精准帮教。邀请专业司法社工参与,结合未成年人的成长环境、性格特点、悔罪态度,紧紧围绕心理创伤、行为偏差、认知偏差、不良情绪管理、不良关系管理等致罪原因开展精准帮教,对帮教效果进行整体评估,并将帮教效果与法律处遇直接关联,切实提高帮教质效。

(三)注重双向保护

对于双方都是未成年人的案件,既要注重维护涉罪未成年人权益,也要注重维护未成年被害人权益,维护好社会秩序和公共利益,确保办案“三个效果”有机统一。

一是坚持平等保护,不能因为未成年被害人不发声,就忽视对其权益的保护;同时,也不能为了满足未成年被害人及其法定代理人的非合理诉求,对涉罪未成年人作出不符合司法规律和特殊政策要求的处理,努力实现双向保护的平衡与协调。

二是用好“一站式”询问救助办案机制,一次性完成证据收集、身体检查等工作,及时开展心理疏导,既避免反复询问取证对未成年被害人造成“次生伤害”,也防止引发“恶逆变”。

三是积极践行新时代“枫桥经验”,坚持把矛盾化解贯穿办案始终,不断提升矛盾纠纷预防化解法治化水平,促进涉案未成年人更好回归社会。

(四)深化综合履职

应勇检察长多次强调,未成年人检察要健全综合履职、全面保护的工作模式。实践中,一些未成年人走向违法犯罪,往往与民事、行政权益受损以及社会治理跟不上有很大关系。开展未成年人“四大检察”综合履职,既是全面保护未成年人合法权益的实现路径,也是预防未成年人违法犯罪的重要抓手。如,检察机关在刑事办案中发现未成年人文身问题,通过检察建议、公益诉讼、专项报告等方式,促推国家层面出台治理办法,明确规定任何企业、组织和个人不得向未成年人提供文身服务,实现了从源头解决此类问题。在办理涉及未成年人的刑事、民事、行政、公益诉讼案件时,要注重多向收集和集中管理涉案线索,加强线索分析研判,做好证据转化使用,找出未成年人违法犯罪的诱因,综合运用各项检察职能,推动解决未成年人犯罪背后的共性问题,以“四大检察”的“化学反应”推动未成年人犯罪预防工作迭代升级。

三、坚持抓早抓小,完善预防未成年人犯罪工作机制

司法办案发现,未成年人的罪错行为通常是由轻及重、逐渐恶化的,一旦错失最佳矫治教育时机或者干预措施不当,其可能实施更为严重的犯罪行为。当前,对未成年人严重不良行为或违法行为的有效教育惩戒措施不足、手段不多,专门学校建设供需矛盾突出,辍学未成年人失管失教问题多发,检察机关与学校法治教育衔接不够等等,需要多方携手,从制度机制层面解决这些问题。

(一)建立罪错未成年人分级干预机制

修订后的预防未成年人犯罪法规定,要坚持预防为主、提前干预,对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治。最高检《2023—2027年检察改革工作规划》提出,要建立罪错未成年人分级干预工作机制。要根据未成年人罪错行为的严重程度、身心发育程度、心理偏常状况、日常表现和生活环境等情况,依法采取分级分类的干预措施,开展有针对性的预防、教育和矫治。要坚持最有利于未成年人原则,灵活运用家庭教育指导、赔礼道歉、司法训诫、接受专门教育等多种方式,对罪错行为进行科学化、专业化和针对性、相称性、综合性干预,确保矫治教育效果。最高检将会同公安部等研究制定未成年人罪错行为分级干预实施办法,探索建立轻重不同、各有侧重、梯级衔接的干预机制。各地检察机关要结合未成年人罪错程度、个体差异、诉讼阶段,单独或会同相关部门选择适用最有针对性的矫治教育措施,争取最佳教育挽救效果。

(二)促推专门学校建设

2022年以来,各省级检察院主动与教育行政等部门沟通协调,争取党委政府重视支持,推动专门学校建设取得明显进展。但当前,专门学校建设还存在分布不均、作用发挥不够等问题。要加强与教育行政等相关部门的协作配合,积极推动专门学校建设。已经建立专门学校的,要通过加强检校衔接、检校共建等形式,推动专门矫治教育与刑事办案配套衔接,确保符合条件的未成年人应送尽送。对因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人,督促有条件的专门学校开展专门矫治教育。最高检将配合教育部等部门制定专门学校建设和专门教育实施办法,推动解决强制入学等问题,提升专门教育工作成效。

(三)督促完善控辍保学工作机制

未成年人辍学或“隐形辍学”,是导致其走向违法犯罪的重要诱因。最高检、教育部联合印发了《关于建立涉案未成年人控辍保学协作配合机制的意见》。各地检察机关要加强与教育行政部门沟通协作,在检察办案中发现义务教育阶段适龄未成年人失学辍学,或者虽建有学籍档案但长期不在校学习,处于事实辍学状态的,要立即向教育行政部门通报相关情况,同时逐级上报省级检察院备案,提升未成年人权益保护和犯罪预防实效。

(四)深化法治宣传教育

认真落实习近平总书记“法治教育从娃娃抓起”的重要指示精神和“谁执法谁普法”普法责任制要求,发挥检察机关案例资源和实践经验丰富的优势,在提高法治宣传教育成效上下功夫。

一是改进方式方法,结合发生在未成年人身边的典型案例,灵活运用“法治进校园”“法治进乡村”、检察官担任法治副校长等多种形式,开展以案释法、针对性普法,不仅要讲权利,还要讲义务,讲法律责任与违法代价,引导广大未成年人远离违法犯罪。

二是丰富法治教育载体与内容,与教育行政部门、学校沟通配合,结合中小学道德与法治科目,对接不同年级需求,研发系列法治教育教材。

三是更加重视发挥法治教育实践基地作用,目前,全国检察机关会同教育行政等部门已建立青少年法治教育基地2100余个,最高检会同教育部建立的法治教育基地已于2023年11月底揭牌。各地检察机关要主动加强与教育、司法行政等部门协同协作,共享法治教育资源,增强法治教育的吸引力、感染力,共同把教育基地建设成为法治资源“集结地”、青少年法治教育“打卡地”。

四是大力弘扬社会主义核心价值观,把心理健康教育、安全教育有机融入法治教育,灵活运用青少年喜闻乐见的方式,推动把纸面上的法、案例中的法转变成未成年人心中的法律意识、生活中的法治精神,帮助未成年人扣好人生“第一粒扣子”,让“身心健康、积极向上、知法守法、爱国爱党”成为广大青少年的真实写照。

四、强化部门协作,推进未成年人犯罪诉源治理

未成年人犯罪不仅是重要的司法问题,更是突出的社会问题,需要全社会共同应对。应勇检察长强调,要不断做深做实做优未成年人检察,以法律监督撬动“六大保护”融通发力。检察机关要坚持立足检察职能,以办案为切入点和着力点,携手相关职能部门、群团组织、社会力量,共筑预防未成年人犯罪同心圆。

(一)建立完善预防未成年人犯罪工作体系

预防未成年人犯罪既是平安中国建设的重要内容,也是经济社会高质量发展的内在要求。要坚持问题导向,全面梳理本地未成年人犯罪情况特点、发展态势、存在问题,向各级党委、妇女儿童工作委员会汇报,推动建立健全党委领导、政府主导、职能部门分工协作、社会力量广泛参与的预防未成年人犯罪工作体系。有条件的地方,可以学习借鉴云南、安徽等地做法,推动省(市、县)党委建立预防未成年人违法犯罪工作领导小组,研究制定工作方案,部署开展专项行动,完善定期调度与通报、挂牌督导、考核评价等工作机制,构建区域性预防未成年人犯罪工作格局。要积极争取党委政法委重视支持,加强与公安机关、民政、妇联等部门沟通合作,把未成年人犯罪预防工作纳入社区网格化管理,依托网格员加强对辍学、失管未成年人的跟踪分析、动态管理,加强对农村留守儿童、困境儿童等特殊群体的保护救助,及时排查风险隐患,实现分类预防、精准施策。

(二)持续完善未成年人检察社会支持体系

当前,我国司法社工规模尚小、发展不平衡,与预防未成年人犯罪工作的实际需求存在较大差距。检察机关要会同共青团、妇联等部门积极推动司法社会工作组织建设,培育、壮大社工力量,加强品牌建设,更好满足未成年人检察办案需求。认真落实《未成年人司法社会工作服务规范》国家标准,促进规范司法社会工作组织及司法社工参与司法转介的行为准则、权利义务、工作方式、评价标准,提升司法转介的专业化水平。形成规模效应,加快未成年人检察社会支持体系示范建设成果转化,推广相关经验做法,鼓励引导各地特别是中西部地区开展未成年人检察社会支持体系建设,提升司法办案质效,更好预防未成年人犯罪。

(三)推动完善未成年人网络保护法治体系

据第52次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2023年6月,我国未成年网民已突破1.91亿。互联网在拓展未成年人学习、生活空间的同时,也成为影响未成年人身心健康甚至诱发违法犯罪的重要载体。作为我国出台的第一部专门性的未成年人网络保护综合立法,2023年10月发布的《未成年人网络保护条例》已于2024年1月1日起施行。要认真抓好《未成年人网络保护条例》的学习宣传贯彻,联动家庭、学校、新闻媒体及社会力量,通过开展家庭教育指导、讲授网络保护专题法治课、发布网络保护指导性案例及典型案例等多种方式,引导未成年人科学、安全、合理使用网络。要加强与网信等部门沟通协调,配合开展相关专项行动,有效治理网络欺凌、诱导未成年人网络沉迷甚至犯罪等涉未成年人网络违法行为,大力整治危害未成年人身心健康的网络问题。要加强对涉网络犯罪未成年人的教育挽救,准确甄别未成年人在电信网络诈骗等共同犯罪中的层级地位及作用大小,结合认罪态度和悔罪表现,依法从轻、减轻或者免予处罚,为其回归社会预留通道。

(四)探索完善未成年人犯罪预防数字化体系

应勇检察长强调,数字检察战略是法律监督手段的革命。涉未成年人犯罪问题相对集中,预防难度较大,更需要通过数字化手段提升法律监督水平。

首先,聚焦构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的工作机制,探索运用大数据方式、平台和工具,发挥大数据在预防未成年人违法犯罪、保护社会公益、促进社会治理中的重要作用。

其次,建好监督模型,在总结各地探索建立的附条件不起诉、犯罪记录封存、宾馆酒店治理、未成年人“笑气”滥用监管等大数据法律监督模型基础上,培育和构建更多实用性更强的监督模型,通过数据筛查、比对、碰撞、分析,输出批量监督线索,促进解决诱发未成年人违法犯罪的社会治理问题。

再次,加强与政法各单位及教育、民政等部门的数据共享,推动建立青少年违法犯罪发现、报告机制,配合建设青少年违法犯罪预警系统,提升犯罪预防工作智慧化水平。最高检将组织开展数字未检经验交流,发布典型案例,推动建立“个案办理—类案监督—系统治理”未成年人保护社会治理新路径。

五、加强自身建设,打造忠诚干净担当的未成年人检察队伍

应勇检察长在全国检察长会议上强调,要深化全面从严治检,持续完善一体推进“三不腐”、防治“灯下黑”机制,确保检察队伍纪律严明、作风过硬。办理未成年人案件,办理的是孩子的人生,既需要情怀,也需要专业,要切实把忠诚干净担当融入检察履职办案。

(一)强化政治引领

强化理论武装,在思想上筑牢政治忠诚,更加深刻领悟“两个确立”的决定性意义,不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,努力把学习成果转化为预防和减少未成年人犯罪、推动未成年人检察工作高质量发展的强大动力。要认真贯彻党和国家预防未成年人犯罪部署要求,抓实融为一体的政治与业务建设,落实到每一项未成年人检察工作、每一个未成年人案件办理中,确保“三个效果”有机统一。

(二)提升专业素能

大力加强专业化建设,引导广大未成年人检察工作人员既熟悉“四大检察”业务,又了解教育学、心理学等知识,成为“一专多能”的复合型人才。最高检将通过举办未检大讲堂、开展公检法司同堂培训、分类建设未检人才库、开展案件质量抽查、完善案件质量评价指标等方式,推出更多更实的专业化建设举措。各省级检察院要加强对下指导,通过开展专题辅导、专家授课、案例研讨等,帮助未成年人检察工作人员补短板、强弱项。针对基层检察机关未成年人检察工作“专人不专”问题,要积极争取重视支持,有条件的地方可以通过设立专门办案组、开展独立评价等方式,夯实基层发展基础。

(三)崇尚担当实干

未成年人检察工作人员是在做教育挽救的工作,是为了预防犯罪和再犯,把罪错未成年人拉回正轨,这项工作可能需要很长时间。未成年人检察工作是“潜绩”,不是“显绩”,是“实打实”的工作,是“良心活”,不能有半点虚假,更需要求真务实,担当实干。要坚持严格依法、实事求是,遵循司法规律,杜绝“数据冲动”,不能为了追求“数字好看”,导致办案变样、评价走形、效果不好。要深刻认识到,评价预防未成年人犯罪工作好坏,不是简单体现在各种案件质量指标高低上,更不是体现在向相关部门发出检察建议、纠正违法通知书的数量上,而是体现在通过司法办案、综合施策,携手相关部门推动当前和今后一个时期未成年人违法犯罪数量逐渐下降上、体现在重新犯罪数量逐渐下降上。未成年人检察工作人员要努力让担当实干在未检业务条线蔚然成风,将实干成果转化为预防未成年人犯罪的实效。

(四)注重廉洁自律

近年来,随着司法责任制“放权”、“捕诉一体”“集权”、检察官自由裁量“加权”,认罪认罚从宽量刑建议“主导权”等一系列工作机制变革,再加上未成年人检察办案范围逐步拓展,未成年人检察工作人员被围猎的风险也明显加大。要深化思想认识,决不能认为办理的是孩子的案件,就降低标准、放松要求,要时刻绷紧廉洁弦。健全完善内部制约监督机制,严守防止干预司法“三个规定”,确保检察权始终依法规范运行。

新时代新征程,加强检察机关预防未成年人犯罪工作责任重大、使命光荣。检察机关要立足法律监督职能,发挥贯穿未成年人司法保护全过程的优势,携手各方加强预防未成年人犯罪工作,用心用情守护未成年人健康成长,为推进检察工作现代化、服务中国式现代化作出新的更大贡献!

(注释及全文见《人民检察》2024年第2期)