朱孝清:党中央对检察机关“四个定位”的中国特色、意义和启示

党中央对检察机关“四个定位”的中国特色、意义和启示

最高人民检察院原副检察长、咨询委员会原主任 朱孝清

目 次

一、检察机关“四个定位”相较于世界各国检察机关的共性和特色

(一)守护法制、维护公正是共性,服从中国共产党绝对领导是特色

(二)监督是共性,法律监督是特色

(三)具有司法权的属性是共性,直接定位为司法机关是特色

(四)维护国家利益和社会公共利益是共性,维护国家利益和社会公共利益与维护人民群众利益具有一致性是特色

(五)检察机关是监督制约机制的组成部分是共性,作为监督制约体系在国家层面的重要组成部分是特色

二、检察机关“四个定位”的重要意义

(一)全面确立了检察机关的性质、地位和作用

(二)进一步指明了检察工作和检察制度的发展方向

(三)进一步澄清了检察制度在理论上的迷雾

三、检察机关“四个定位”的启示

(一)要坚定中国特色社会主义检察制度自信,增强做好检察工作的光荣感使命感

(二)要明确“四个定位”是有机统一的整体,法律监督是一个体系

(三)要以“四个定位”统一思想,正确认识和把握检察制度和检察工作中的诸多关系

(四)要始终牢记检察机关的宗旨和目标,高质效办好每一个案件

(五)要以人民为中心努力维护国家利益和社会公共利益

(六)要以“四个定位”为指引,完善中国特色社会主义检察制度和机制

党中央于2021年6月下发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)指出:“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”这是党中央对检察机关作出的“四位一体”的全面定位(以下简称“四个定位”),也是习近平法治思想的重要内容,具有重大而深远的意义。

一、检察机关“四个定位”相较于世界各国检察机关的共性和特色

我国检察机关作为世界各国检察机关中的一员,既有各国检察机关的共性,又有自己的中国特色。中央《意见》对检察机关的“四个定位”,与世界各国检察机关相比,同样如此。

(一)守护法制、维护公正是共性,服从中国共产党绝对领导是特色

世界各国的检察机关都以守护法制、维护公正特别是司法公正为职责使命。有关论著在阐释检察机关时,一般以“守护法制”“维护公正”为关键词。如德国著名法学家萨维尼说:“检察官应担当守护法制的光荣使命。”美国大法官萨瑟兰说:“美国检察官代表的不是普通的一方当事人,而是国家政权,他应当公平地行使自己的职责——确保实现公正。”德国刑事司法改革家米德麦尔说:“检察官应力求真实与正义。”《牛津法律大辞典》指出:“检察官在所有案件中,他主要关心的是法律应被正确地解释和运用。”世界各国法律几乎都规定检察官负有客观公正义务。有些国家称检察机关为“护法机关”。

为了守护法制、维护公正,很多国家规定司法官不能加入党派,执政党不执掌司法。因为司法官如果加入党派,执政党如果执掌司法,在办案时就有可能偏袒本党派的人的利益,从而影响司法公正。司法官首先是指法官,在将检察官定位为司法官的国家,检察官也不能加入党派。但在我国,不仅司法官可以加入党派,而且开宗明义、理直气壮地表明司法机关要服从中国共产党的绝对领导。“共产党的领导也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”与此相应,中国共产党的领导也是中国特色社会主义检察制度区别于资本主义检察制度的根本所在。有人对此存在疑虑,担心会不会影响司法公正。其实,在我国,司法机关接受党的领导,不仅不会影响司法公正,而且是实现依法治国包括实现司法公正的根本保证。

第一,我国坚持党的领导包括党对司法工作的领导,这是历史的必然、人民的选择,是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国人民根本利益所在。这已由中国近代史和党的百年奋斗史所充分证明。在中国这样一个脱胎于半殖民地半封建社会、有着14亿人口的多民族大国,各项事业包括依法治国(含司法公正),只有坚持中国共产党的领导才能取得成功。

第二,我国政党制度与西方国家有本质区别。西方国家实行两党甚至多党制,各党派轮流执政,且各党派都只代表本党的利益和某些阶层的利益,而不可能代表并维护全国人民的利益。如果司法人员加入党派,执政党执掌司法,当遇到本党与他党、本党所代表的人与他党所代表的人发生纠纷并诉请司法官裁判时,司法官就会偏袒本党及本党所代表的人的利益,这样,他们所标榜的司法中立性和公正性就无从谈起。而在我国,一是由中国共产党一党执政,民主党派参政议政,不存在在野党,也不存在执政党与在野党轮流执政问题;二是中国共产党既是中国工人阶级的先锋队,又是中国人民和中华民族的先锋队,其所代表和维护的是中国最广大人民的根本利益。党除了工人阶级和广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。因此,司法人员加入党派,坚持中国共产党对司法工作的领导,不存在司法机关偏离中立公正立场、影响司法公正的问题,反而更有利于实现司法公正。我们只要看看党的十八大以来,党在全面推进依法治国、确保司法公正方面所采取的一系列措施以及所取得的历史性成就,就能对此坚信不疑。

第三,西方国家的“司法独立”“司法不党”是个表象,具有很大的虚伪性。司法机关不可能不受政治的影响,司法官不能加入党派,不等于其没有党派倾向。

(二)监督是共性,法律监督是特色

各国检察机关都具有监督的属性。以公诉为例,如果单从诉讼效率考虑,由侦查机关直接提起公诉才对。为什么要让检察机关在侦查与审判之间插一竿子,由其提起公诉?目的就是为了让其对侦查和审判实行双向节制,以防止侦查滥权和审判不公,保障整个诉讼程序依法运行,维护司法公正。除了公诉之外,很多国家的检察机关还拥有其他一些监督职责。对此,笔者在《中国检察制度的几个问题》一文中作过详述,此处不予重复。因此,有专家认为西方国家的检察机关是“司法监督机关”,也有专家认为是“诉讼监督机关”或“法律监督机关”。

我国法律除了赋予检察机关一系列监督职责,还在宪法和有关法律上把检察机关规定为“国家的法律监督机关”,这是在各国检察机关的监督共性基础上的升华,是根据列宁关于“检察机关的职权是维护法制统一”的思想并结合我国的实际作出的规定。列宁认为:“法制不能有卡卢加省的法制,喀山省的法制,而应是全俄统一的法制,甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制······因此,检察长有权利和义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”将检察机关定性为法律监督机关的意义在于:第一,使监督的性质更明确,监督的对象和范围更集中。第二,使检察机关的地位更高。机关的性质决定机关的地位。由于检察机关具有不同于国家行政机关和审判机关的性质,使得检察机关具有并列于国家行政机关和审判机关的法律地位,而不像许多国家那样属于政府的一个部门。第三,使检察机关的独立性更强。我国检察机关由于独立于行政机关和法院,所以不受行政机关约束,也不像有些国家那样设在法院。第四,上下关系更紧密。我国是单一制国家,作为以维护国家法制统一为使命的法律监督机关,需要实行集中统一领导。这就决定了上级检察院领导下级检察院、最高人民检察院领导全国检察机关的纵向体制。

(三)具有司法权的属性是共性,直接定位为司法机关是特色

各国检察机关都既有行政权的属性,实行上命下从的体制;又有司法权的属性,具有相对的独立性,因而被认为是准司法机关。具有行政权的属性、实行上命下从,是因为同违法犯罪作斗争需要全国检察机关形成合力。具有司法权的属性,是因为检察机关在审查起诉中需要像审判机关那样作出独立的判断,且检察官的使命是维护公正。但在体制上,多数国家的检察机关归属于行政机关序列,只有少数国家明确是司法机关(如俄罗斯、意大利等)。就检察官来说,如果将检察机关定位于司法机关,那么检察官自然属于司法官;有些被归属于行政机关序列的国家,检察官也被认为是准司法官,如法国的检察官被称为“立席法官”(也称“站着的法官”)。而在我国,中央《意见》明确界定检察机关是司法机关。在“司法机关”前面,加上“保障国家法律统一正确实施”的修饰语,以示与法院的区别。将检察机关界定为司法机关,是与宪法关于“人民检察院依法独立行使检察权”的规定相协调、相适应的。

(四)维护国家利益和社会公共利益是共性,维护国家利益和社会公共利益与维护人民群众利益具有一致性是特色

各国检察机关都是国家利益和社会公共利益的代表,负有维护国家利益和社会公共利益的职责。检察机关产生的基本原因,就是基于维护国家利益和社会公共利益的需要。因为在诉讼发展史上,刑事案件原由私人起诉。后来人们认识到,犯罪不仅侵犯被害人利益,而且侵犯国家利益和社会公共利益,即使是侵犯私益的犯罪,也破坏了社会的安宁稳定,因而需要由专门机关代表国家提起公诉,这就产生了检察机关和检察制度。因此,检察官在法庭上被称为“国家公诉人”。在美国,公诉案件都冠上国名,如“美利坚合众国诉某某案”。检察机关既然是公共利益的代表,在公诉中就要进行公共利益考量,无论是英美法系国家还是大陆法系国家,法律都有这方面的规定。如在英国,检察官在对案件进行证据检验后,要进行公共利益检验。在美国,要求联邦检察官的起诉决定符合“实质的联邦利益”。在德国,刑事诉讼法第153条、第153a条至第153e条规定了多种因公共利益可以不起诉的情形。在法国,检察机关决定是否追诉时,应当审查追诉是否具有合法性和适当性。所谓“追诉的适当性”,是指对是否有必要追诉作出正确判断。在日本,“案件侦查终结后,检察官认为符合起诉条件且有起诉价值时”,才能提起公诉。

在资本主义国家,国家利益与人民群众的利益未必是一致的,因为执政党只代表某些阶层、某方面人的利益,而不可能为全体人民谋利益,致使人民群众的利益被消耗于党派斗争、被贻误于议而不决之中,因而在这些国家,国家利益在相当程度上是统治阶级的利益。根据马克思主义观点,统治阶级的利益与公共利益是否一致,视国家内部统治阶级与被统治阶级的关系而定。在少数人作为统治阶级的情况下,统治阶级的利益并不全是公共利益,而只是统治阶级的“私益”;在多数人当统治阶级的情况下,国家利益与社会公共利益更具有切合性。而统治阶级的利益又往往以国家利益出面。因此,国家利益与人民群众的利益不一定具有一致性。

而在我国,国家利益、社会公共利益与人民群众利益总体上是一致的,特别是中国共产党没有自己的特殊利益,且坚持以人民为中心,以全心全意为人民服务为宗旨,始终把人民利益放在心中最高位置,因而有利于把国家利益、社会公共利益和广大人民群众利益,整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益加以统筹。在中国共产党的领导下,司法机关坚持司法为民,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。因此,检察机关维护国家利益和社会公共利益与维护广大人民群众利益具有一致性,维护国家利益和社会公共利益实质上是为了维护广大人民群众利益。

(五)检察机关是监督制约机制的组成部分是共性,作为监督制约体系在国家层面的重要组成部分是特色

任何权力都有自腐蚀性,都有被滥用的风险。因此,任何国家都有监督制约机制。在西方国家,较多地使用制约(制衡)方式,但并非没有监督;在我国,由于一党执政,权力高度集中,较多地使用监督方式,但也存在制约。在监督制约机制中,各国检察机关都是其中的一个组成部分,但多数国家检察机关的监督制约主要在诉讼领域,而不在国家层面。在我国,由于检察机关是与国家行政机关、监察机关、审判机关相并列的国家层面的机关,具有较高的地位,并拥有较广泛的职权,是国家监督制约体系的重要组成部分,因而参与政治、社会生活的层次较高、作用较大。易言之,能够在国家层面发挥较大的作用,而不仅仅在诉讼领域。这是多数国家的检察机关所不可比拟的。

二、检察机关“四个定位”的重要意义

在党的文件上对检察机关作出“四个定位”,使检察机关集“四个定位”于一身,这无论在党史、国家法治史还是检察制度史上都是第一次,具有里程碑意义。“四个定位”也是习近平法治思想的重要组成部分,对我国法治建设特别是检察工作和检察制度的发展以及检察理论的繁荣,必将产生重大而深远的影响。

(一)全面确立了检察机关的性质、地位和作用

在我国,最早规定检察机关是国家的法律监督机关的是党中央文件。1950年9月4日,中共中央向全党发出的《关于建立检察机构问题的指示》指出:“我国检察机关是国家的法律监督机关,是人民民主专政的重要武器,必须加以重视。”自1979年人民检察院组织法和1982年宪法起,宪法和人民检察院组织法都明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。这就明确了检察机关的性质和地位。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确规定“人民法院、人民检察院是国家的司法机关”。此后的有关文件和党代会报告,都直接或间接指明检察机关是司法机关,这进一步明确了检察机关的性质和地位。2021年中央《意见》在过去已有规定的基础上,加上了检察机关“是保护国家利益和社会公共利益的重要力量”“是国家监督体系的重要组成部分”,从而对检察机关作出了“四位一体”的全面定位,这不仅进一步确立了检察机关的性质和地位,而且指明了检察机关的重要作用。在“四个定位”中,“国家”一词用了四次,“重要”一词用了两次,“四个定位”后面的归结语“在推进全面依法治国,建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”,又是一个“国家”,一个“重要”。中央《意见》开头的第一句话,就用了五个“国家”、三个“重要”,检察机关在国家政治和法治中的重要地位和作用不言而喻。

(二)进一步指明了检察工作和检察制度的发展方向

“四个定位”不仅全面确立了检察机关的性质、地位和作用,而且为检察工作和检察制度的进一步发展指明了方向。中央《意见》提出的“五个方面”“十九条意见”,都是以“四个定位”为基础的,也是“四个定位”的具体展开。

(三)进一步澄清了检察制度在理论上的迷雾

在较长时间里,特别是在上世纪末至本世纪初党的十八大前的司法体制改革过程中,我国检察制度饱受质疑和争议。这些质疑和争议主要集中在是保留还是取消检察机关的法律监督性质、检察机关是否属于司法机关、检察机关是否应当执掌批捕权、职务犯罪侦查权、司法解释权、检察长列席法院审判委员会会议权等问题上。“四个定位”进一步澄清了检察制度在理论上的一些迷雾,有利于统一各方认识,消除认识干扰,为检察工作和检察制度发展以及检察理论繁荣创造良好的舆论环境和社会环境;有利于增强检察制度自信,激励检察机关和广大检察人员沿着正确方向大踏步地向前迈进。

(限于篇幅,本文仅刊发第一部分、第二部分,全文详见《人民检察》2024年第13期)