葛晓燕:依法全面履行刑事检察职权 切实加强新时代新征程刑事检察工作

依法全面履行刑事检察职权 切实加强新时代新征程刑事检察工作

最高人民检察院党组成员、副检察长 葛晓燕

刑事检察全过程参与、全流程监督刑事诉讼,是检察机关的基本职能,是中国特色刑事司法制度优越性的重要体现,是追诉犯罪、维护稳定、保障人权、守护公正的重要力量。新时代新征程,要坚持从政治上着眼、从法治上着力,把刑事检察工作放到党和国家工作大局中去推进和深化,深刻把握大局大势,贯彻总体国家安全观,依法全面履行刑事检察职权,更好服务高水平安全和高质量发展,维护国家长治久安。

一、坚持以习近平法治思想为引领,深刻领会和把握最高检党组各项部署,增强做好新时代新征程刑事检察工作的思想自觉和行动自觉

习近平法治思想是做好刑事检察工作的根本遵循。党的十八大以来,习近平总书记强调政法工作要履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务,并对加强严格执法、公正司法、推进扫黑除恶等提出明确要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》专章部署法治和安全。近年来,最高检党组始终坚持以习近平法治思想为引领,坚持守正创新、巩固深化、完善提升,不断深化对刑事检察工作的规律性认识,提出一系列新思路、新理念、新举措。开启刑事检察工作新征程,以更高标准、更严要求落实刑事检察工作职责,就必须深化认识并落实这些新思路、新理念、新举措,持续推进习近平法治思想的刑事检察实践。

(一)深刻领会和把握“让‘高质效办好每一个案件’成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求”

高质效办好每一个案件,是新一届最高检党组落实习近平总书记关于公正司法重要论述的具体实践。应勇检察长在多个场合反复强调,“高质效办好每一个案件”体现了讲政治与讲法治有机统一,质量、效率、效果有机统一,个案高质效和整体高质效有机统一;“高质效”既是标准、也是要求,“办好”既是过程、也是结果,“每一个”既是部分、也是整体。刑事检察要结合新时代刑事检察工作发展变革和司法实践,深入学习领会应勇检察长讲话精神,更加准确把握高质效的理论逻辑、实践要求、方式方法,并从思想自觉体现到行动自觉上来。

(二)深刻领会和把握“三个善于”

2024年4月,应勇检察长在国家检察官学院春季学期首批调训班次授课时指出,要善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,善于在法理情的有机统一中实现公平正义。“三个善于”根源于对习近平法治思想的领悟和践行,既是认识论,也是方法论,旨在引导检察人员践行司法为民宗旨,提高正确运用法律政策的能力,最终实现高质效办好每一个案件。刑事检察人员要准确把握“三个善于”的基本内涵和实践要求,不断提升案件办理水平。

(三)深刻领会和把握“检察履职要回归到办案基本职责上、回归到具体案件办理上”

检察机关的主责主业是法律监督,基本形式是办案。要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,靠的是高质效办好每一个案件,落实在每一个案件的每一个环节。2024年9月,最高检党组明确提出,检察履职要回归到办案基本职责上、回归到具体案件办理上。应勇检察长指出,要充分发挥刑事检察职能作用,依法惩治和预防犯罪,为推进中国式现代化提供有力法治保障。刑事检察要深刻领悟“两个回归”的深意,立足刑事办案基本职能,坚持证据裁判原则,遵循罪刑法定、罪责刑相适应,努力做犯罪的追诉者、无辜的保护者、正义的捍卫者,实现打击犯罪同保障人权、追求效率同司法公正有机统一。

(四)深刻领会和把握“坚持法定职权必须为,依法全面履行刑事检察职权”

法治是中国式现代化的重要特征和必要条件。检察机关作为法律监督机关,更应该带头坚守法治原则,坚持法治思维和法治方式,坚持法无授权不可为,恪守刑事检察权力边界。检察机关依法全面履行法定职权,重在“依法全面”,要在“法定”。刑法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律对检察机关审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等职权有明确规定。法定职权是刑事检察的基本职能,是刑事检察行稳致远的基础。刑事检察履职要始终立足并不断强化这些基本职能,既要全面充分,又要严守边界,做到不越界、不越位。

(五)深刻领会和把握“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”

“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”是最高检党组在深入调查研究、广泛听取意见基础上作出的决定。应勇检察长结合刑事检察工作进一步强调,“一取消三不再”后,必须一体抓实检察业务管理、案件管理、质量管理。“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”目的是引导各级检察机关、广大检察人员树立正确政绩观。各级检察机关要提高政治站位,在完整、全面、准确理解的基础上,结合刑事检察工作,不折不扣抓好贯彻落实。

二、突出抓好各项业务工作,深耕主责主业,依法全面履行刑事检察职权

(一)关于审查逮捕和“两项监督”

一是严把审查逮捕案件质量。逮捕作为最严厉的强制措施,要严格把握逮捕的功能定位,依法准确适用逮捕的法定条件。近年来,检察机关审查逮捕案件质量整体是好的,但也存在对逮捕条件把握不准,一度出现不捕率大幅上升,将羁押必要性审查置于法定逮捕条件之前,造成逮捕权行使出现一定偏差。最近“构罪即捕”有所抬头,捕后不起诉、无罪、撤回起诉、轻缓刑数量上升明显,需引起重视。最高检党组反复强调,不捕率不是越低越好,也不是越高越好,关键要遵循司法规律,严格依法、实事求是。特别要准确把握逮捕与起诉证据标准的差异,不能用起诉和审判标准代替逮捕标准。

二是突出“两项监督”重点。近年来,刑事检察部门创新工作机制,推动扭转“两项监督”履职不力局面,规范化、专业化、智能化建设取得显著进步,但刑事立案监督还比较薄弱,有案不立、有罪不究、以刑事手段插手民事经济纠纷等问题不同程度存在,部分地区依职权监督必要性不足;侦查活动监督浅表性问题突出。要进一步增强监督意识,防止和克服“重诉讼轻监督”“重配合轻监督”等错误倾向,聚焦执法司法中的突出问题,有针对性地加强和改进监督工作。加强立案监督,对于履职中发现公安机关应立案未立案的,应当建议和监督公安机关依法及时立案;对于履职中发现公安机关不应立案而立案的,应当督促、监督公安机关及时撤销案件或者终止侦查。聚焦重点、重大、严重问题开展侦查活动监督,着力解决侦查监督泛化,监督重点不突出、浅表化问题。总结涉企刑事“挂案”专项清理经验,对久侦不结、久诉不结的案件全面排查、分类处理,加强对刑事“挂案”的监督,推动形成清理和防止刑事“挂案”常态化机制。

三是加强强制措施中涉及公民人身权和财产权的监督。调研发现,司法实践中滥用刑事强制措施侵犯公民、法人和其他组织人身、财产权利等行为仍然存在,滥用查封、扣押、冻结等强制措施侵犯企业合法财产行为屡有发生。保护公民的人身自由和合法财产不受侵犯,是我国宪法确立的原则。按照党的二十届三中全会部署,探索完善事前审查,监督强制措施是否严格依照法定权限、范围、条件和程序进行。强化事中监督,在刑事诉讼中发现对犯罪嫌疑人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更,并建立事后纠正等救济途径。加强对指定居所监视居住决定和执行活动的监督,对适用指定居所监视居住不合法的,及时提出监督纠正意见。

四是推动侦查监督与协作配合办公室实质化、规范化运行。最高检、公安部《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》印发以来,各地检察机关协同公安机关狠抓意见落实,如期完成侦查监督与协作配合办公室全覆盖的目标。2024年3月,最高检、公安部又联合印发《侦查监督与协作配合办公室工作规范》,进一步健全公安机关、检察机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。侦查监督与协作配合办公室的运行要准确把握职能边界,不能代为行使检察机关业务部门的职权;把工作重心放在加强对公安机关侦查活动的监督特别是对立案的监督上,协同解决有案不立、违规立案、立而不办等突出问题;坚持分工负责、互相配合、互相制约,既充分履行法律监督职能,也自觉接受公安机关对检察办案活动的制约。

(二)关于审查起诉和审判监督

一是严把审查起诉案件质量关。严格把握起诉法定标准,狠抓公诉案件质量,凡是提起公诉的案件,必须做到事实清楚、证据确实、充分,据以定案的证据能够排除合理怀疑。注重推行以客观性证据为主的证据审查模式,排除非法证据、补正瑕疵证据、补强客观证据,巩固完善证据体系。切实增强亲历性,依法用好自行补充侦查和退回补充侦查,用足用好调查核实权,以审查证据的亲历性保障获取证据、补强证据的准确性和实效性。

二是依法、准确、规范适用不起诉权。不起诉权是刑事诉讼的过滤机制和救济措施,是检察官秉持客观公正立场的重要体现。依法准确把握相对不起诉条件,“犯罪情节轻微”是适用相对不起诉的前提条件,“不需要判处刑罚或者免除刑罚”是适用相对不起诉的必要条件,要综合分析,但总体上应以“不需要判处刑罚或者免除刑罚”为法定判断标准,不能突破法律底线。防止混用三种不起诉类型。法定不起诉是对入罪标准的评价,涉及罪与非罪;存疑不起诉是对证据标准的明确,与法定不起诉共同发挥对刑事立案、侦查活动有效制约的作用;相对不起诉是对起诉必要性的明确,具有兼顾公共利益考量的价值;切实防止出于各种因素将本该作出法定不起诉决定的,作出存疑不起诉或相对不起诉决定。进一步加强不起诉案件公开听证,强化不起诉文书说理和释法解疑,把实质性化解矛盾纠纷与检察履职办案有机结合起来。

三是加强出庭公诉工作。出庭公诉是刑事检察的“看家”本领,务必高度重视出庭公诉工作,对重大疑难复杂案件,检察长、分管副检察长要亲自办案、带头出庭支持公诉。充分利用疑难复杂案件、重大敏感案件、被告人不认罪案件等出庭公诉机会,锻炼提升出庭能力,有针对性地提出和打磨出庭应对技巧和方案,打好庭审指控主动仗。探索加强公诉队伍分类、打造分层培养锻炼模式,既适应认罪认罚从宽制度普遍适用后出庭简化的趋势,又能应对少数疑难复杂案件对抗性强的挑战。

四是增强审判监督实效。目前,全国检察机关刑事审判监督工作整体平稳,各项工作总体向好。但调研中也发现一些问题,如,抗诉线索来源狭窄、审查机制不够健全、应抗诉未抗诉、纠正审判活动违法力度不足、检察建议运用不够充分等。要牢固树立“精准监督”“接续监督”“确保法律统一正确实施”等刑事抗诉工作理念,严格把握抗诉必要性条件,坚持精准抗诉。将法律适用和程序适用错误的案件、人民群众反映强烈的有影响力案件作为监督重点,注意及发现社会舆论关注案件中裁判不公的问题,针对实践中存在的法院开庭后长时间不作出裁判的问题,加强审判活动监督,切实纠正“审而不判”。根据刑事审判违法和瑕疵的不同情况合理选择和适用监督手段,在重视抗诉的同时,也要重视运用纠正违法、检察建议、口头监督等方式提升监督效果。

(三)关于职务犯罪检察与监检衔接

刑事检察是惩治腐败的重要力量,在反腐败斗争中发挥不可或缺的重要作用。要推进执纪执法和刑事司法衔接,落实职务犯罪案件审查逮捕、审查起诉阶段监检衔接,规范留置与刑事强制措施的对接和相互转化。根据案件不同特点,正确把握提前介入的定位和尺度,把握好介入的案件范围和时机。纵深推进受贿行贿一起查,落实最高检《关于加强行贿犯罪案件办理工作的指导意见》,加大对行贿所获不正当利益的追缴力度。协同健全追逃防逃追赃机制,推动规范适用违法所得没收程序和缺席审判程序。

(四)关于经济犯罪检察

一是依法惩治经济金融领域犯罪。认真落实最高检《关于充分发挥检察职能作用 依法服务保障金融高质量发展的意见》,依法惩治非法集资、洗钱、非法支付结算等各类金融犯罪;依法打击财务造假及关联犯罪,全链条追诉欺诈发行、违规披露等财务造假犯罪,同时深挖侵占、挪用资金、行受贿等关联犯罪。坚决防止以保护地方经济发展、保护上市公司为名,对涉案公司、大股东、实际控制人、高管等不当从宽、违法从宽,大案化小、小案化了问题。

二是加强知识产权司法保护。深刻认识知识产权保护工作的重要性,围绕服务保障创新驱动发展战略实施,聚焦高新技术、关键核心技术等领域,突出对信息技术、人工智能、生物医药、新能源等新兴产业的知识产权司法保护。在一些知识产权办案任务较重的城市,可探索实行知识产权检察案件相对集中管辖,融合履行“四大检察”职能,提升专业化保护水平。知识产权检察专业性强、新型案件多、办理难度大,要注重运用“智库”资源,进一步完善技术调查官、专业人员兼任检察官助理等专业技术人员辅助办案机制,提升办案质效。

三是依法惩治网络犯罪。深入贯彻落实最高检《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》,依法惩治网络谣言特别是政治谣言、网络暴力、网络水军等违法犯罪,依法打击电信网络诈骗犯罪特别是跨境犯罪。着力优化网络营商环境,重点打击通过线上敲诈勒索、造谣中伤、损害商业信誉等网络暴力手段侵害企业合法权益的违法犯罪,维护网络市场秩序。

(五)关于检察侦查

检察侦查是法律赋予检察机关的重要职能。当前,检察侦查办案规模不断扩大,但需要进一步规范。要突出办案重点,聚焦人民群众反映强烈的徇私枉法、徇私舞弊“减假暂”、虚假诉讼背后的民事行政枉法裁判等案件。探索建立检察侦查检监衔接机制,对于检察机关立案后认为不构成犯罪的违纪线索,依法移交纪检监察机关处理,推动“双向衔接”。机动侦查作为检察侦查的重要组成部分,要进一步坚持质效为先、务必搞准的原则,严格执行法定立案条件和程序,稳妥加大办案力度,在侦办有影响、有震动、有引领意义的案件上下功夫,切实防止一哄而上、片面追求办案规模。

(六)关于刑事执行检察

完善“派驻+巡回+科技”监督机制,推动巡回检察工作按规划、常态化、高质效开展。依法规范适用“减假暂”,加强减刑、假释案件实质化审查,一方面,加强对违规减刑假释的监督,防止权力滥用;另一方面,加强对依法应当减刑假释而没有减刑假释的监督,防止权力怠于行使。深入落实最高法、最高检、公安部、司法部《关于依法推进假释制度适用的指导意见》和最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部、国家卫健委《关于进一步规范暂予监外执行工作的意见》,既监督“纸面服刑”“提钱出狱”,又防止“该减不减”“该放不放”。加强对被监管人死亡和监管事故的监督,对“减假暂”适用率低但罪犯因病死亡数量多、上升幅度较大的地方,联合监狱管理部门进行专项督导。

(七)关于几项具体工作

一是依法严惩重大恶性犯罪,维护社会大局稳定。“一杀多人”特别是报复社会的重大恶性犯罪,严重影响了人民群众的安全感、幸福感。检察机关要切实提高政治站位,增强底线思维,对重大恶性案件及时依法介入引导侦查,依法从重从严从快追究犯罪行为人刑事责任,有力震慑犯罪。同时,注重对极端案件进行回溯分析,总结案事件背后反映的司法办案、社会治理问题,提出对策建议,堵塞管理漏洞,维护社会稳定。扎实开展涉检信访和矛盾纠纷大起底大排查。对已办的信访申诉等案件进行大起底,对在办的刑事案件进行大排查,重点关注刑事案件是否涉及涉众型、劳资纠纷、婚姻家庭、房产物业等领域。对反复信访申诉、情绪激烈的当事人,加强风险评估预警,采取有效措施预防处置;对排查出的风险隐患和重点人员,及时报告,加强信息共享、联动管控处置。坚持和发展新时代“枫桥经验”,持续推进“群众信访件件有回复”,把释法说理贯穿司法办案始终,实质性化解涉检矛盾纠纷。深入推进刑事申诉等案件反向审视工作,及时发现、监督纠正自身办案存在的突出问题。充分运用刑事检察职能,维护妇女、儿童、老年人、残疾人等特定群体权益。聚焦重点领域、敏感时段、关键节点,加大对农民工讨薪、高校毕业生就业等权益刑事司法保障。加强检察听证工作,通过公开听证释疑解惑,帮助当事人缓解对抗、不满情绪,解“法结”、化“心结”。加大司法救助力度,推动健全司法救助与社会救助衔接机制,帮助生活陷入困境的被害人解燃眉之急。

二是加强反“长臂管辖”涉外刑事检察工作。2024年11月14日,最高检首次专门就涉外检察工作召开会议。应勇检察长强调,要完善反制裁、反干涉、反“长臂管辖”检察举措,加强涉外刑事检察工作,更加有力维护国家主权、安全和发展利益。最高检经济犯罪检察厅将组建反“长臂管辖”涉外经济犯罪专业研究团队,深入开展涉外刑事检察基础理论及前沿问题研究,做好别国对我国“长臂管辖”的经济犯罪检察应对。各地要严格依法办理涉外刑事案件,大力加强国际刑事司法协助,严格落实重大敏感案事件请示报告制度,强化相关案件线索内部移送以及上级检察院的业务指导。把教育培训与实践锻炼紧密结合起来,培养出一批政治立场坚定、专业素质过硬、通晓国际规则、精通涉外法律实务的涉外刑事检察人才。

三、坚持守正创新、巩固提升,强化统筹、指导和管理,持续做优做强新时代刑事检察工作

(一)加强刑事检察的统筹协调和对下指导

上一轮检察机关内设机构改革将刑事检察从传统的捕、诉分工负责,转变为各刑事检察部门按罪名分工负责。改革加强了刑事检察部门专业化建设和对外对口沟通,但也带来刑事检察整体统筹、协调不够的问题,特别是逮捕、公诉、诉讼监督等刑事检察共性、全局性职能统筹研究和对下指导不够。为进一步强化统筹和指导,最高检设立了刑事检察工作指导小组,由分管刑事检察的院领导担任负责人,下设负责日常工作的办公室。刑事检察工作指导小组在最高检党组领导下,加强对刑事检察全局性、协同性工作的研究指导、部署安排、统筹协调,强化对业务态势与共性问题的分析研判,拟重点开展以下几方面工作:一是统筹各刑事检察部门落实最高检党组有关刑事检察工作的决策部署,确定目标任务,细化工作措施,科学分工安排,一体推进落实。二是研究刑事检察工作中的共性问题,包括指导各刑事检察部门开展“三个管理”,研判宏观业务数据,开展案件质量管理,分析重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势,研究业务建设重点举措等。三是统筹开展刑事检察理论研究、检察官职业能力建设、人才队伍建设等工作。涉及各刑事检察部门的工作事项,由刑事检察工作指导小组作出分工安排,相关部门负责具体落实。

(二)优化刑事检察管理

“一取消三不再”后,刑事检察管理任务更重、要求更高。刑事检察部门承担本部门案件管理、质量管理主要职责,也承担对本条线业务管理具体职责,需探索构建覆盖办案程序、实体、效率、效果的案件质量综合管理体系。一是在保证数据真实、客观、准确的基础上,充分发挥业务数据的宏观分析研判功能,对履职办案质量、效率、效果进行全面深入分析,找准影响刑事检察办案质效提升的“症结”,为推动刑事检察高质量发展提供更加科学全面的参考依据。二是将案件质量评价作为刑事检察管理的抓手,完善刑事案件质量评查机制,坚持常规评查、重点评查与专项评查相结合,分类分级推进案件质量评查。三是坚持“管案”和“管人”相统一,既通过责任追究促进检察官严格依法办案;又鼓励检察官担当作为,依法充分履职,引导检察人员树立和践行正确政绩观,把注意力和主要精力聚焦到高质效办好每一个案件和案件的每一个环节上。四是严格落实刑事案件管理责任,刑事办案部门是刑事案件管理的主责部门,要在案管部门的统筹管理监督下承担起业务管理、案件管理、质量管理的主体责任,上级检察机关的刑事业务部门要抓好本条线案件质量。

(三)坚持巩固提升

一是在完善刑事指控体系上迈出实质性步伐。落实党中央关于以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求,关键要构建以证据为中心的刑事指控体系。要牢固树立“证据定案”理念,严格贯彻证据裁判原则。注重在证据审查的基础上进行证明体系的构建,强化引导侦查取证、非法证据排查,夯实庭前阶段指控证据基础。围绕庭审实质化要求,强化庭审讯问询问、举证质证、法庭辩论等能力建设,切实提升指控证明犯罪、审查过滤把关能力。二是全面准确贯彻宽严相济刑事政策,加强对常见多发犯罪的治理。主动适应犯罪结构变化,遵循我国违法与犯罪二元制裁体系特点,准确落实宽严相济刑事政策,准确区分罪与非罪界限。借鉴醉驾案件治理经验,加强对常见多发案件的研究,完善违法与犯罪梯次治理模式。坚持公正与效率相统一,推动案件分类办理。坚持和发展新时代“枫桥经验”,把握矛盾化解最佳时机,促进矛盾化解。落实党的二十届三中全会部署要求,推动建立轻微犯罪记录封存制度。三是深化完善捕诉一体监督办案机制。审查逮捕和审查起诉在刑事诉讼中具有独立的功能定位和程序价值,在刑事诉讼中发挥着不同的作用,二者既紧密联系又相互区别。各地可根据实际情况探索在内部合理配置岗位职责,解决捕诉标准混同等问题。

四、坚持政治建设与业务建设融合推进,着力打造高素质、专业化刑事检察铁军

(一)把加强党的政治建设摆在首位

紧紧围绕推进中国式现代化这一主题,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,确保刑事检察工作正确政治方向。结合重大案件办理,不断提高检察履职办案的政治判断力、政治领悟力、政治执行力,夯实从政治上着眼、从法治上着力。把政治建设落到每项刑事检察工作、每个刑事案件办理中,严格落实重大事项请示报告制度。

(二)加强刑事检察基本能力建设

着力培养、提高刑事检察人员案件审查、案件处理、政策运用、扩大办案效果、数字检察等方面能力。统筹专业化建设和综合能力建设,强化业务培训和岗位练兵,完善业务竞赛选拔机制,发挥“十佳”“优秀”的带动作用,培养更多刑事检察业务“行家里手”。落实好最高检《关于进一步加强人民检察院检察官助理管理工作的意见》,抓好优秀年轻检察官助理培养工作。

(三)坚持纪律作风建设永远在路上

持续加强刑事检察队伍纪律作风建设,深入学习贯彻新修订的《中国共产党纪律处分条例》,持续深化纠治“四风”和司法不正之风。全面准确落实最高检《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》和《人民检察院司法责任追究条例》;狠抓执行防止干预司法“三个规定”,坚持有问必录、应报尽报。

(全文见《人民检察》2024年第24期)