葛晓燕:坚持依法平等保护 深入开展专项监督 以高质量司法服务保障高质量发展

坚持依法平等保护 深入开展专项监督 以高质量司法服务保障高质量发展

最高人民检察院党组成员、副检察长 葛晓燕

党中央高度重视法治化营商环境建设。习近平总书记多次强调,要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。2024年底召开的中央经济工作会议明确提出开展“规范涉企执法专项行动”。检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关,要深入贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署,全面落实中央经济工作会议、中央政法工作会议精神,认真学习贯彻全国两会精神,在党中央部署的规范涉企执法专项行动的整体统筹下,按照最高人民检察院党组的工作要求,聚焦整治企业反映强烈的违规异地执法和趋利性执法司法等突出问题,充分发挥检察机关法律监督职能作用,深入开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督,着力营造法治化营商环境,依法平等保护各类经营主体合法权益,以高质量司法服务保障高质量发展,更好为大局服务、为人民司法、为法治担当。

一、坚决贯彻落实党中央决策部署,切实增强以专项监督服务经济社会高质量发展的政治自觉、思想自觉、行动自觉

营商环境是企业生存发展的土壤,法治是最好的营商环境。2024年12月以来,党中央对开展规范涉企执法专项行动进行了一系列部署。最高检党组高度重视,应勇检察长在2025年全国两会上所作的最高检工作报告中,明确将“积极参与规范涉企执法专项行动,开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督”作为2025年全国检察机关的一项重点工作任务。切实把专项监督作为一项重要任务抓实抓好,是检察机关坚持从政治上着眼、在法治上着力,以实际行动坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的重要举措。

(一)开展专项监督是检察机关旗帜鲜明讲政治、落实党中央要求的具体体现

企业作为经营主体,在国家发展中发挥着十分重要的作用。党的十八大以来,党中央高度重视各类企业健康发展,作出一系列重要部署。在2025年2月召开的民营企业座谈会上,习近平总书记强调:“党和国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”2025年全国两会期间,习近平总书记在参加江苏代表团审议时指出:“一视同仁对待各种所有制企业,持续优化营商环境”。检察机关认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神,站在政治和全局的高度,深刻领会党中央部署开展规范涉企执法专项行动的战略考量,不断增强积极参与专项行动的政治自觉和思想自觉,以更高政治站位扎实推进专项监督。

(二)开展专项监督是检察机关服务党和国家工作大局,运用法治力量服务高质量发展的重要举措

党和国家中心工作推进到哪里,检察工作就要跟进到哪里。党的二十大和二十届三中全会部署“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。党中央专门部署开展规范涉企执法专项行动,是切实维护企业合法权益,促进经济社会高质量发展的重要举措。主动融入构建高水平社会主义市场经济体制,依法平等保护各类经营主体合法权益,通过开展专项监督着力解决违规异地执法和趋利性执法司法等突出问题,助力持续优化营商环境,运用法治力量稳预期、强信心、促发展是检察机关的重要职责。

(三)开展专项监督是检察机关依法履行法律监督职责,维护执法司法公正的有力抓手

检察机关的主责主业是法律监督,工作重心是法律监督。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制,完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。开展专项监督是规范涉企执法专项行动的有机组成部分,要根据党中央统一部署要求,在规范涉企执法专项行动的整体统筹下开展工作。切实加强与纪检监察机关、公安机关、法院、行政执法机关等协作配合,完善信息共享、线索移送、类案研判等工作衔接机制,增强工作合力,共同提升执法司法质效,着力解决涉企执法司法突出问题。要坚持检察机关法律监督宪法定位,高质效办好每一个案件,以开展专项监督为契机,着力提升法律监督质效,既依法监督纠正执法不严、司法不公等突出问题,又确保自身严格依法办案、公正司法,更加有力维护公正公信。

二、把握目标任务,突出问题导向,扎实推进专项监督走深走实

(一)坚持为大局服务,准确把握专项监督的原则要求

坚持依法平等保护,坚持和落实“两个毫不动摇”,依法平等保护各种所有制经济产权,对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚。坚持严格公正司法,加强与相关部门协同配合,注重衔接配套和有效对接,确保党中央决策部署落实见效。坚持问题导向、纠治结合,紧盯违规异地执法和趋利性执法司法等突出问题,高质效办理涉企案件。坚持标本兼治,注重从个案监督中找准深层次原因、根源性症结,推动完善制度机制,从源头上防范和减少问题发生。坚持依法监督、敢于监督、善于监督,勇于自我监督,依法全面履行法律监督职能,坚决纠治检察机关自身履行职责中存在的突出问题。

(二)坚持为人民司法,重点纠治各类违规异地执法和趋利性执法司法等突出问题

综合运用“四大检察”职能,积极回应社会关切和企业需求,确保严格依法办案、公正司法,以“三个善于”持续做实高质效办好每一个案件,更好维护司法公正、促进社会公平正义,让企业和人民群众有更多实实在在的获得感。

一是突出涉企刑事案件监督办案。加强涉企刑事案件立案监督。重点依法监督对侵犯企业合法权益犯罪应当立案而不立案,以及涉企刑事案件中不应当立案而立案、应当撤案而未撤案等情形。坚持刑事诉讼法管辖原则,加强对认定犯罪行为发生地、犯罪结果发生地及犯罪嫌疑人居住地等证据的审查。充分认识“万物互联”背景下网络犯罪案件管辖的特殊性,进一步研究规范网络案件管辖权。重点聚焦跨区域特别是跨省涉企刑事案件办理,加强对涉行政前置、民刑交叉等重点法律关系的审查。推动涉企刑事“挂案”清理。强化涉企刑事案件强制措施监督。依法开展对涉企案件人身强制措施的监督,防止因不当适用人身强制措施而对涉案当事人造成不利影响。依法加强对涉企财产查封、扣押、冻结的监督,严格区分涉案财产与合法财产、企业财产与股东个人财产、犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产,依法慎用财产强制措施,最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响。依法纠治以刑事手段插手民事经济纠纷。严格区分民事经济纠纷和刑事犯罪,注意把握合同诈骗与合同欺诈、非法经营与违规经营、非法集资与正当融资的界限。对刑事案件进行全面、实质审查,特别是在办理职务侵占、挪用资金、侵犯商业秘密等涉公司股东利益纠纷案件中,防止以刑事手段不当干预平等民事主体之间的正常经济活动。加强网络游戏、互联网营销、网络直播等新业态新领域法律关系的分析研究,依法审慎办理相关案件,确保不枉不纵。健全检察环节甄别纠正涉企冤错案件机制,对确属事实不清、证据不足、适用法律错误的案件,坚决依法予以纠正。加大检察环节涉企案件的办案和监督力度。高度重视检察环节涉企案件的办理,坚持法治原则,依法有序推进,切实提高办案质效。对于疑难复杂、社会高度关注的案件,深化上下联动,形成办案合力。聚焦涉企案件审查逮捕、审查起诉、民事抗诉等重点环节,严肃查处检察人员插手经济纠纷、违规异地办案、趋利性执法司法、监督履职严重缺位等情形,推进司法惩戒与错案倒查问责。加强涉企案件质量检查与评查,一体推进业务管理、案件管理、质量管理。

二是深入推进虚假诉讼专项监督行动。充分发挥民事检察、刑事检察监督职能,既注重纠正虚假诉讼涉及的民事案件,又注重查办相关刑事案件。加强对虚假诉讼线索的精准识别,拓展案件线索来源渠道,及时发现新类型案件线索。完善虚假诉讼防范、发现和惩戒机制,加大对通过虚假出资、抽逃资金、财务造假、转移财产等手段实施逃废债务行为的惩治力度。

三是依法加强对审判和执行活动中“查扣冻”涉企财物的监督。依法强化对民事诉讼财产保全、执行活动的监督。对民事案件违反管辖规定受理立案、超标的查封、超范围先予执行,违法采取罚款、拘留强制措施等情形,依法提出监督意见。依法保障企业生产经营活动,对财产保全和执行过程中不及时查封、续封,以及应解封而未解封等情形依法开展监督;对于诉前确需对一些小微企业机械设备等予以财产保全的,适时建议采用“活封”“活扣”等灵活保全措施,为企业生产经营保留空间。

四是依法强化对在履行法律监督职责中发现的行政违法行为的监督。对在检察履职中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,依照法律规定通过制发检察建议等方式督促其纠正,推动治理小过重罚、重过小罚、以罚代管等问题。依法对行政诉讼执行和行政非诉执行开展检察监督,加强对行政执法活动中违法采取执行措施,超额冻结账户资金、超范围扣押财产等的监督。依法规范推动行刑反向衔接,防止当罚不罚。加强涉企行政争议法治化实质性化解,坚持把促进涉企行政争议化解贯穿于办案全过程,综合运用监督纠正、促成和解、调查核实、公开听证等方式,依法解决企业合法合理诉求。

五是注重以公益诉讼推动营造公平有序的市场竞争环境。加强反垄断、反不正当竞争公益诉讼探索,重点监督在涉及国计民生等重要领域,以串通涨价、搭售、附加不合理交易条件等方式实施排除、限制竞争,以及以虚假宣传、商业贿赂、商业诋毁、利用技术手段等方式实施侵害企业合法权益的行为。依托履行检察职能,助力破除市场准入壁垒,推动构建开放透明、规范有序、平等竞争的市场准入制度体系。加强对违法违规套取、骗取、截留、挪用各类助企惠企补贴等行为的公益诉讼,促进公平竞争,服务构建全国统一大市场。

六是严肃查处司法工作人员相关职务犯罪。坚持依法查办司法工作人员在办理涉企案件中利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供、枉法裁判等职务犯罪案件,依法惩治司法腐败、维护司法公正。

(三)坚持为法治担当,聚焦案件办理,推动标本兼治

坚持以“三个善于”做实高质效办好每一个案件,通过高质效履职办案和强化纠治并举推动专项监督走实,检验专项监督成效。

一是强化线索发现工作。注重在日常办案过程中发现问题线索,加强“四大检察”内部横向线索移送。在12309中国检察网开设专区,方便企业直接反映相关诉求。完善网络舆情案件线索发现机制,及时开展舆情线索的筛查、研判、移送。加强与有关单位沟通联系,健全线索移送、反馈机制。建立案件线索台账,统一登记流转,做好线索移转和办理。

二是加强案件交办督办。充分发挥检察机关上下一体、协调联动等机制作用,不断完善案件交办督办和跟踪指导机制。建立重大案件提级审查制度,严格依法办理跨省审查逮捕、审查起诉案件和重大敏感涉企网络犯罪案件。注重合力攻坚,采取异地交办、实地指导、挂牌督导等方式加强办案统筹。

三是建立健全工作机制。依托案件办理,通过制发纠正违法通知书、检察建议书等方式,推动解决突出问题。对涉企案件争议较大的罪名,推动加快出台相关规范性文件,统一司法办案尺度。加快研究制定规范办理跨区域涉企刑事案件有关工作意见,注重加强与其他执法司法机关相关制度的衔接配套。开展重点领域网络犯罪案件规范行使管辖权专题研究,推动解决网络犯罪案件管辖中的突出问题。总结行之有效的成熟经验,推动形成制度性成果,建立健全防治违规异地执法和趋利性执法司法等突出问题的长效机制。

三、加强统筹协同,凝聚工作合力,促进提升执法司法工作质效

(一)强化一体履职

牢固树立“一盘棋”观念,构建“四大检察”共同推进、上下级检察机关协调联动的工作机制。横向上,坚持“四大检察”一体履职、综合履职,检察业务部门及相关综合部门密切配合,及时沟通协调,统筹发力、推动落实。纵向上,充分发挥检察一体化机制优势,进一步健全贯通顺畅的业务指导、跟进监督、接续监督机制。下级检察院发挥好基础、一线的作用,上级检察院指导支持下级检察院依法履职,加强案件指导和交办督办。深入推进数字检察战略,积极探索大数据、人工智能等技术辅助监督办案,推动专项监督提质增效。

(二)注重协同配合

紧紧依靠党委领导、人大监督、政府支持,加强请示报告,强化协作配合。在规范涉企执法专项行动的整体统筹下,加强与纪检监察机关、公安机关、法院、行政执法机关协作配合,推进信息共享,完善制度机制,凝聚工作合力。坚持依法监督、敢于监督、善于监督,注重工作方式方法,既要有敢于监督的勇气,也要有善于监督的智慧,促进达成工作共识,共同提升执法司法质效。

(三)务求工作实效

紧跟中央专项行动要求,敢于动真碰硬,通过现场督导、专题调研等方式综合施策,实实在在抓案件,攻坚克难促治理,切实解决实践中反映强烈的违规异地执法和趋利性执法司法问题。依托发布典型案例、开展法治宣传等方式,推动企业筑牢诚信守法经营底线,营造严格规范执法、公正司法的良好氛围,依法维护社会主义市场经济秩序。

(全文见《人民检察》2025年第8期)