检察公益诉讼线索采集相关问题研究

　　

检察公益诉讼线索采集相关问题研究

│苏正洪* 王 刚**

　　[摘 要] 线索采集是检察机关提起公益诉讼工作的前提和基础,是启动其他后续程序的前提条件。实践中存在线索来源单一、线索类型分布不均衡及线索采集标准缺乏系统研究等问题。应调研梳理实践中线索采集的常规途径、特色做法以及存在的问题,并着重对线索采集的核心要素进行分析,从而构建科学的线索发现、甄别等采集机制,并加强对线索的管理等,使线索采集发挥实效。

　　采集,按照字面理解是采摘和收集的意思,引申为发现、收集。线索的采集有发现、收集、甄别线索的含义,笔者将线索的采集界定为对线索的发现、甄别、收集、梳理。线索的采集是检察机关提起公益诉讼的起点和基础。线索采集机制的研究是公益诉讼最为基础的理论和实务问题,当前研究较为薄弱,笔者结合司法实践作一梳理和研究。

　　一、问题的提出

　　深入摸排线索是检察机关提起公益诉讼的起点,能否及时准确发现线索,直接决定受损公益能否得到有效保护。①真正的线索发现应包含对线索的甄别、评估,笼统地讲“发现”并不能真正解决线索来源问题。笔者用线索的采集替代线索的发现,以期通过解决线索来源问题,为检察机关开展公益诉讼工作夯实基础。实践中,线索采集的主要问题表现在:

　　一是线索来源比较单一,偶然性较大,缺乏可持续性。据贵州省统计,贵州国有资产保护领域和国有土地出让权公益诉讼领域的线索有87.5%来源于检察机关督促起诉专项行动的工作成果。生态环境和资源保护领域的线索有79.5%来源于2015年全国检察机关生态保护专项行动的工作成果。在广东,绝大多数公益诉讼案件线索来源于检察部门内部移送,特别是职务犯罪、破坏环境资源刑事案件等。②

　　二是案件线索类型分布不均衡。根据最高人民检察院2017年7月1日召开的全面实施检察机关提起公益诉讼制度新闻发布会上的介绍,两年试点期间,共办理生态环境和资源保护领域案件6527件,国有土地使用权出让领域案件860件,国有资产保护领域案件1583件,食品药品安全领域83件。③由此可见,环境领域的案件线索明显多于食品药品安全等领域的案件线索,且其在案件线索数中占比较大。

　　三是案件线索采集标准缺乏系统研究,没有具体的判断标准。公益诉讼线索采集往往倾向于拓宽线索的发现渠道,注重如何去发现线索,但对其中一个重要问题,即如何判断是否是公益诉讼线索以及作出判断所需要采集的信息点含糊不清,缺乏系统深入的研究。在线索发现之初,信息点的采集质量不仅直接影响能否成为公益诉讼线索,而且也直接影响后续能否顺利开展和推进公益诉讼。可以说全面深入地研究信息采集工作是开展公益诉讼工作的重中之重,一定要做得扎实到位。

　　二、检察机关采集公益诉讼线索的主要途径及存在的问题

　　(一)如何理解“履职中发现”

　　无论是试点期间最高人民检察院出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),还是修改后的民事诉讼法、行政诉讼法,均规定检察机关“在履行职责中”发现案件线索,但对履行哪些职责,未作进一步解释。参考《实施办法》中对履行职责的解释,笔者认为“履行职责中发现”不仅仅指民事、行政检察部门,还应包括检察机关所有业务部门在履行职责中发现,即履行部分职务犯罪侦查、批准逮捕、公诉、控告申诉检察、诉讼监督等职责中发现。此外,正确理解履行职责应立足检察机关日常工作中履行的基本职责,同时还要结合司法实践中的具体情况辩证地看待和理解,以更好地适应人民群众的司法需求。具体来说,可将检察机关搭建的各类平台、各部门开展的专项监督活动、群众来信来访以及舆情中反映的社会热点问题作为线索来源。因此,既不能“固步自封”,被动地等待“履行职责中发现”,也不能“漫无边际”,脱离检察工作实际。

　　(二)履行职责中发现线索的常见途径

　　如何在履职中发现和评估案件线索,立法层面并未作出可操作性的规定。结合两年试点的总体实践情况及现阶段工作开展情况来看,公益诉讼的线索来源归纳起来主要有以下四大类:

　　1.建立公益诉讼线索内部发现、移送机制。根据有关公开报道及调研反馈情况,检察机关开展公益诉讼普遍通过建立和完善内部联动机制来发掘案件线索,逐步形成以民事、行政检察部门为主导、相关部门积极协作配合的公益诉讼工作格局。如上海市松江区检察院已建立了内部公益诉讼联席会议制度,在每个部门确定一名联络员,定期召开联络员会议,同时拟制线索移送表。

　　2.充分借助相关专项活动发现公益诉讼线索。据了解,2017年山东省在全省开展了环境保护、国土保护、食品药品安全领域等一系列行政执法检察监督专项活动,共监督纠正行政不作为、乱作为案件1184件,从中发现了一批有价值的公益诉讼案件线索。④

　　3.通过网络信息平台热点跟踪及团体个人举报发现线索。实践中,通过互联网积极关注新闻传媒、社会舆论等社会热点,对媒体曝光的新闻事件进行筛选,追踪、挖掘涉及民生的环保、食品药品安全的公共事件,对这些事件背后有关行政机关监管不力情况跟踪调查、收集证据。设立举报箱、公布举报电话、开通网上举报,鼓励群众、社会组织通过过申诉、控告或举报方式提供公益诉讼线索。

　　4.加强外部合作,打通公益诉讼案件线索外部来源渠道。除交办、转办外,通过与食药、环保、国土、监察等部门建立经常性沟通协调机制,共建信息互享平台,拓展案件线索的外部来源渠道,主动出击摸排发现公益诉讼线索。(详见《人民检察》2019年第9期,有删节)

　　*上海市松江区人民检察院副检察长;

　　**上海市松江区人民检察院第五检察部主任。

　　①参见王治国、史兆琨:《全面稳步开展检察机关提起公益诉讼工作 更好加强公益保护促进依法行政严格执法》,载《检察日报》2017年7月19日第1版。

　　②参见汪军等:《公益诉讼,离公益需求还有多远》,载http://www.banyuetan.org/chcontent/jrt/201774/230790.shtml,最后访问日期:2019年4月30日。

　　③数据来源于国务院新闻办公室官方网站:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/document/1557150/1557150.htm.最后访问日期:2019年4月28日。

　　            (摘自《人民检察》2019年第9期)