行政公益诉讼中如何发挥检察建议的作用

　　

行政公益诉讼中如何发挥检察建议的作用

│张 晨* 彭向宇 吕婷斐**

　　检察建议是检察机关依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。①以往实践中多将检察建议应用于诉讼监督、社会治安综合治理等领域,而随着检察机关提起行政公益诉讼制度的确立,检察建议亦呈现新的面貌。笔者尝试以行政公益诉讼检察建议为切入点,对检察建议的发展历程进行简要梳理,并在此基础上对行政公益诉讼检察建议在实务中突显的问题予以研析,进而对其良性运行展开思考。

　　一、检察建议在行政公益诉讼领域的立法发展

　　(一)法定性增强

　　一是适用法定。修改后民事诉讼法、最高人民检察院《关于刑事抗诉工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)、最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》)均将检察建议作为检察机关对法院诉讼活动的监督手段之一,规定了检察机关“可以”向法院提出检察建议的若干情形,《办案规则》还规定检察机关针对国家机关、企事业单位存在制度隐患、工作人员应当追究纪律责任等情形亦可以制发检察建议。而修改后行政诉讼法第二十五条第四款则规定了检察机关应当向行政机关提出检察建议的情形,“应当”一词使该规定一跃成为强制性规范,这意味着在法定情形下,检察机关以检察建议的方式监督行政机关依法行政,是必须履行的法定职责,而不再是可以选择是否适用的监督手段。

　　二是程序法定。行政诉讼法修改后,最高人民检察院《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《办案指南》)首次运用较大篇幅对行政公益诉讼诉前检察建议制发的对象、内容、送达、回复、跟进调查等方面的内容进行了详细阐述,随后修订的最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《检察建议规定》)亦就所有类型检察建议的适用范围、调查办理、督促落实、监督管理等程序进行了统一、具体的规定,为检察建议的实际运用提供了指引。

　　(二)刚性增强

　　一是诉讼保障。根据修改后行政诉讼法第二十五条第四款,最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定,行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向法院提起诉讼。《检察建议规定》第二十五条规定,“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,……符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼”。上述规定通过将应诉的不利法律后果置于检察建议之后,为检察建议内容的落实提供了后续的司法程序保障,增强了检察建议的刚性。

　　二是调查保障。如果说诉讼保障是以事后方式强化检察建议的刚性,那么明确调查核实权的适用规则便是以事中方式给予检察建议的刚性以基础保障。《检察建议规定》通过第十三条、第十四条的规定系统确立了调查核实权制度,明确了调查核实可以采取和不得采取的措施。而《办案指南》不仅对调查核实措施一一列举,还对需要调查的内容、证据收集的具体要求作了全面规定,甚至连“准备执法记录仪、相机等调查设备”之类的前期准备细节以及遇到妨害、拒绝配合调查的状况时如何处置的问题也进行了说明,这无疑从取证层面保证了检察建议的精准性和说服力,进而增强了检察建议的刚性。

　　三是权力制约。《检察建议规定》第二十条规定:“涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。”该规定将党、政、人大等方面的监督力量引入,以更多的权力加持强化了检察建议的“分量”,从而提高了被监督单位对检察建议的重视程度,增强了检察机关的“话语权”。

　　(三)独立性增强

　　民事诉讼法第二百零九条的规定将检察建议与抗诉并行列为审判监督的两种可选手段,可谓大幅提高了检察建议的地位。行政诉讼法第二十五条更明确将检察建议作为行政公益诉讼诉前监督的主要手段,可谓对检察建议独立性的进一步强化。从目前全国各地行政公益诉讼的实践情况来看,相比于提起诉讼,诉前检察建议在应用比例上占有绝对优势。可见,检察建议在保障公益方面发挥着更为广泛的作用,这也充分彰显了检察建议愈发独立的价值。

　　二、行政公益诉讼检察建议在实践中突显的问题

　　(一)检察建议未引起部分行政执法机关重视

　　行政公益诉讼制度实践至今,确有不少行政执法机关对检察机关制发的检察建议十分重视,积极整改,效果显著。但同时也存在一些问题,如被监督的行政执法机关认为检察建议的内容小题大做、刻意找茬,是不切实际的“外行话”“大话”,且认为既然名叫“建议”,自然可以选择接受或不接受,从而未对检察建议给予应有的重视。此外,绩效考核压力、历史遗留问题等因素也常常导致被监督机关对检察建议产生抗拒。

　　(二)部分检察建议操作性不强

　　《办案指南》对行政公益诉讼诉前程序的调查工作提出了严格要求,如“调查过程中应当使用执法记录仪等录音录像工具”等。在调查方式上,不仅规定了查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料,询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人,收集书证、物证、视听资料、电子证据等传统的调查方式,还将委托鉴定、评估、审计,勘验、检查物证、现场等较为专业的调查方式纳入其中。这些规定必然要求将大量的人员和物资投入公益诉讼办案工作中。但是,当前检察人员的知识结构以法律知识为主,而行政公益诉讼涉及五个重点领域、数十个行政执法部门,法律依据纷繁复杂,行业标准多种多样,检察人员的知识结构尚难以符合办案需要。这在一定程度上导致了部分检察建议对问题把握不够精准,提出的意见建议缺乏针对性和可操作性。

　　(三)对行政机关怠于履职的认定标准不明

　　依据行政诉讼法的规定,只有在行政机关应当履职而未依法履职的前提下才能制发督促履职的检察建议。而在实践中,对于未依法履职的认定缺乏较为明确的标准,这不仅可能造成检察机关在诉前审查时自由裁量的空间过大,操作性不强,还可能导致行政机关仅作表面文章以应对审查,致使公益保护流于形式。此外,在不同的案件中,行政机关面临的问题、压力和考虑因素各不相同。行政机关因受制于某些因素,如人力资源不足、地方势力干预等无法履职时,也可能会使其陷于进退两难的境地,②上述情况下似乎难以认定行政机关怠于履职。(详见《人民检察》2019年第12期,有删节)

　　*上海市闵行区人民检察院副检察长;

　　**作者单位:上海市闵行区人民检察院。

　　①参见最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》第二条的规定。

　　②参见胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

　　            (摘自《人民检察》2019年第12期)