司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入制度初探

　　司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入制度是为确保职务犯罪侦查职权依法、公正、高效行使,由捕诉部门检察人员适时介入司法工作人员职务犯罪侦查工作,监督、规范、引导侦查取证行为,保证办案质量,提升办案效果的重要工作制度。它源于我国改革开放初期的司法实践,检察机关在受理公安机关提请批捕、移送起诉的重大刑事案件前,必要时派人参与公安机关的侦查活动,简称“提前介入”。②国家监察体制改革之前,为提高职务犯罪案件的办案质量,检察机关就积极探索与推动职务犯罪案件侦查适时介入制度,由原负责批捕、公诉的部门在职务犯罪案件立案后适时介入到侦查工作中,监督、规范、引导取证、固证等侦查办案行为。2018年监察法实施与刑事诉讼法修订后,检察机关提前介入侦查案件、调查案件再次成为普遍关注的热点,面对党和国家重新赋予检察机关的部分职务犯罪侦查职权,继承原职务犯罪侦查提前介入制度的成功经验,立足司法工作人员相关职务犯罪侦查实际,积极构建司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入制度,已成为依法公正高效行使职务犯罪侦查职权、确保侦查办案综合效果的重要课题。

　　一、司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入的必要性

　　(一)落实监察法与刑事诉讼法衔接的内在要求

　　2019年12月最高人民检察院印发实施的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)有关职务犯罪侦查的规定,在总结最高人民检察院2018年11月制定实施的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)相关规范的基础上,进一步规定了互涉案件沟通协调后的不同管辖衔接情形:第一种情形是,经沟通认为全案由监察机关管辖更为适宜的,检察机关将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察机关。第二种情形是,经沟通认为由监察机关和检察机关分别管辖更为适宜的,检察机关对依法由自己管辖的犯罪案件继续侦查。《规定》实施一年多以来,司法实践中,基层检察机关还存在第三种情况,即经沟通,监察机关认为全案交由检察机关办理的,检察机关从服务党和国家反腐败大局出发,根据监察机关的意见建议对全案开展立案侦查及相关衔接沟通工作。后两种情况都存在检察机关侦查结束后交由监察机关,由监察机关按照“调查—审查起诉”程序移送检察机关审查起诉的情形,涉及证据转换、强制措施变更等监察法与刑事诉讼法衔接的问题。

　　可见,虽然提前介入针对的是司法工作人员职务犯罪侦查案件,但不可避免地会涉及监察调查案件。这项制度是职务犯罪案件监检衔接工作的组成部分,是落实监察法与刑事诉讼法衔接工作的必然要求与应有之义。

　　(二)突破案件、揭露犯罪、追诉犯罪的必然要求

　　司法工作人员职务犯罪多发生在司法权运行过程中,具有较强的隐蔽性,专业壁垒高,且多无目击证人,与相关涉案人员容易形成“攻守联盟”,竞合犯罪、派生犯罪等时有发生,无形之中增加了案件侦查的对抗性与多样性。尤其是民事、行政、公益诉讼领域的司法工作人员渎职侵权犯罪案件,取证难、固证难、证据证明力弱,相关专业知识直接影响证据链的构建与完善,以捕诉部门检察官的专业视角规范、引导、监督侦查取证,明确侦查方向并按照批准逮捕、审查起诉的标准要求,对收集证据、固定和完善证据提出指导性意见,是司法工作人员职务犯罪侦查活动揭露犯罪、证实犯罪、追诉犯罪的内在要求。

　　(三)破解侦查人才匮乏,推进侦查一体化建设的客观需要

　　侦查人才匮乏是制约当前与今后一段时间检察机关职务犯罪侦查工作的关键因素。在检察机关内设机构改革中,各地着力加强侦查人才配置,切实将具有反贪、反渎等侦查办案经验的检察干警配置到承担职务犯罪侦查职能的部门,但从整体上看,具有侦查经验的人员占比仍较低,且年龄偏大、知识结构陈旧、实战素能难以适应侦查工作需求,尤其是在重大、疑难、复杂与民事、行政、公益诉讼领域的新型犯罪案件的取证、证据体系搭建方面,依然存在着一定的短板。通过完善一体化侦查机制,探索提前介入制度,邀请或抽调捕诉部门检察人员介入侦查工作,成为基层检察机关普遍认可的破解“燃眉之急”的重要措施。

　　(四)加强检察机关职务犯罪侦查内部监督的重要途径

　　监督是最好的“防腐剂”。提前介入是检察机关加强职务犯罪侦查工作内部监督制约的重要环节,这不仅体现在非法证据排除、依法及时纠正违纪违法取证等刑事证据监督上,还包括纠正强制措施适用不当等方面,因此,提前介入是加强职务犯罪侦查环节保障犯罪嫌疑人的重要途径与抓手。缺失了提前介入的监督制约,对职务犯罪侦查的监督将失去“动态、同步”监督的优势,对这项“来之不易”的法律监督制度将带来不应有的隐患。

　　二、司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入制度比较分析

　　国家监察体制改革后,检察机关职务犯罪侦查职权的属性、定位都发生了较大变化。司法工作人员职务犯罪侦查是监察全覆盖刚性下的重要有益补充,特别是办理同时涉及监察机关管辖的互涉案件中,加强与职务犯罪调查的沟通衔接,已成为职务犯罪侦查办案的法定程序。这就决定了构建司法工作人员职务犯罪案件侦查提前介入制度,既要纳入检察机关提前介入侦查制度整体布局中,更要置于监察法与刑事诉讼法衔接的全局中,统筹检察机关提前介入监察调查案件制度建设状况,科学谋划、协调推进。

　　2018年修改的刑事诉讼法保留了检察机关介入引导侦查的规定,明确“必要的时候,检察机关可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”《规则》第二百五十六条规定,“经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动,参加公安机关对于重大案件的讨论,对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见,监督侦查活动是否合法。经监察机关商请,人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。”这在一定程度上为建立健全司法工作人员职务犯罪案件提前介入制度提供了法律支撑。与此同时,中共中央纪委办公厅、国家监察委员会办公厅、最高人民检察院办公厅2018年印发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》,对检察机关提前介入监察调查案件工作作出了原则性规定。最高人民检察院2019年公布的《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》,进行了比较全面系统的规范,各地针对实际情况与制度建设需要,在实践中普遍采用了提前介入方式配合监察调查工作。

　　因此,检察机关提前介入侦查或调查案件可以简要概括为三种模式:提前介入监察调查案件;提前介入公安机关侦查案件;提前介入检察机关司法工作人员职务犯罪侦查案件。相比之下,三种模式既有共性,也有特殊性,特别是司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入制度,不仅承担了衔接前置、监督制约,还内涵着一体化资源办案等功能与任务。

　　(一)法理基础相同

　　提前介入、强化监督,势必涉及法律监督权、侦查权及监察权的关系等问题,甚至还包括监检关系、检警关系的构建等,但综合相关宏观分析,从提前介入制度本身来看,尽管三种模式针对的对象与直接的法律依据不同,但其内在的法理基础是一致的。一方面,检察机关提前介入,是基于完善以证据为核心的刑事诉讼指控体系的目的,是检察机关公诉职能的合理化延伸。另一方面,检察机关作为国家法律监督机关,提前介入职务犯罪调查或职务犯罪侦查案件,是切实实现对侦查、调查活动主动、动态、同步监督的内在需要,是依法公正行使法律监督权的必然取向,有利于监督惩罚犯罪与保障人权的有机统一,确保国家法律统一正确实施。

　　(二)司法任务相异

　　相比提前介入公安机关侦查案件,检察机关提前介入监察调查案件还是促进监察法与刑事诉讼法衔接的重要措施,主要任务是对证据收集、事实认定、案件定性、法律适用、案件管辖等提出意见和建议,对是否需要采取强制措施进行审查、配合、规范,制约调查取证工作,完善案件证据体系,确保准确适用法律,提高职务犯罪案件办理质量和效率。③司法工作人员职务犯罪侦查案件的提前介入,除综合履行前两种模式的主要任务外,还应肩负加强检察机关职务犯罪侦查工作内部监督的特殊职能,作为检察机关职务犯罪侦查一体化建设与监督制约机制建设的重要组成部分。

　　(三)程序性规程不同

　　提前介入公安机关侦查案件与监察调查案件都设定了明确的范围,即以重大、疑难、复杂案件为主,但由于监察监督全覆盖的刚性要求,检察机关介入公安机关侦查可以是经公安机关商请,也可以是认为确有必要,但介入监察调查案件必须是要经监察委员会“书面商请后”才能启动。司法工作人员职务犯罪侦查案件的提前介入,则需要充分考量上述两种模式的不同,综合“依申请”“依职权”“依商请”三种程序启动方式背后的法治精神,立足司法工作人员职务犯罪的特殊性,在“调查—起诉—审判”和“侦查—起诉—审判”“二元程序”衔接中,通过提前介入的引导、监督,促进以证据为核心的刑事指控体系的健全与完善。

　　三、司法工作人员职务犯罪侦查案件提前介入的制度设计

　　(全文详见《人民检察》2020年第5期或请关注《人民检察》微信公众号)