公益诉讼“等外”领域探索

　　2020年1月,最高人民检察院张军检察长在全国检察长会议上提出,要扎实规范推进公益诉讼检察工作,办好“4+1”领域案件,积极稳妥探索扩展新领域案件。这就要求2020年检察机关要重点抓好落实,不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好办扎实,还要以高度负责的精神,积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件,为完善立法提供实践依据。本文从安全生产角度着手,加强公益诉讼“等外”领域研究,探讨安全生产公益诉讼制度。

　　一、“等外”的法律意涵

　　“等”是我国立法文本中的一个常用表达。2017年修改的行政诉讼法,第二十五条增加一款,作为第四款,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向法院提起诉讼。2018年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)第二十一条第一款亦在受案范围的表述上有一个“等”作为兜底条款。①

　　如何理解立法中的“等”字?有学者认为,对于行政诉讼法、《公益诉讼解释》等相关法律文件,在采用开放式列举受案范围表述中的“等”,究竟是“等外等”还是“等内等”,一般认为是前者。②从逻辑上看,如果“等外等”的范围不受限制,则范围的设定将失去意义,因而不符合立法本意。那么实践中应当如何把握“等外”的外延?最高人民法院指导案例6号③提供了一个很好的分析思路。针对行政处罚法第四十二条第一款规定的“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证”,对于这一没收财产处罚是否组织听证,法院在裁判理由中指出,虽然该条规定没有明确列举“没收财产”,但是该条中的“等”系不完全列举,应当包括类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权,保障行政处罚决定的合法性和合理性,对没收较大数额财产的行政处罚,也应当根据前款规定适用听证程序。

　　通过分析法院在该案中的说理可见,“等外”外延的确定应当遵循以下两个要素:一是“等外”行政处罚在性质上应与“等前”列举的处罚种类相当,即“没收财产”同罚款一样,都是一种财产罚;二是“等外”行政处罚在程度上应与“等前”列举的处罚种类相似,即“没收”相对人的财产同罚款一样,要求达到“较大数额”的标准。这两个要素构成了判断“等外”外延的基本标准,对于认识其他立法中的“等外”具有借鉴意义。

　　二、安全生产归入公益诉讼“等外”的理由

　　安全生产事关人民群众生命财产安全,事关国家经济社会健康发展,事关国家利益和社会公共利益,但现有安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出,而检察机关通过提起公益诉讼对行政机关进行监督是一种发展的必然,建立该领域行政公益诉讼制度是必要且迫切的。

　　(一)安全生产与立法所列举的公共利益相当

　　1.安全生产的公益性。所谓公益性是指公众的、公共的利益,或使公众共同受益。公益性的受益对象是全体社会公众。虽然社会公众的具体范围可大可小,但是企业的安全生产,不仅对企业本身获得经济效益而言具有正向作用,而且对维护社会稳定、提高人民群众生活水平、保护环境等方面均有着积极的影响。安全生产如果出现问题,危害的将是不特定多数人的生命财产安全,危害公共利益、国家利益。因此,从安全生产的最终受益范围和受益组成看,安全生产具有社会公益性,应成为国家和社会的公益性事业。

　　2.安全生产的同质性。安全生产的同质性即安全生产在“质”上同生态环境与资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权等公益相当。且它与生态环境与资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权一样,都是当前较易受到侵害、社会关注度高、行政机关监管职能的履行不到位的领域,从而需要检察权介入其中。所以,安全生产同四大领域一样具有公共性、广泛性、合法性、正当性的特征,是国家利益或社会共同利益,均需要国家法律加以保护。中共中央、国务院2016年印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出,研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。可见,该意见为安全生产公益诉讼提供了制度层面的支撑。公益诉讼发展历史证明,保护社会公共利益为社会发展所必须,应有适格主体来履行保护国家利益和社会公共利益的职能,安全生产也不例外,安全生产符合公益诉讼发展规律的要求。

　　(二)安全生产纳入公益诉讼范围是我国法治建设的内在规律和要求

　　1.安全生产公益诉讼是保持经济发展的需要。随着我国经济发展进入新常态,经济结构调整、动能转换、技术更新日益加快,各种隐性风险逐渐显性化。我国安全生产的形势不容乐观,很多设施、设备是在改革开放初期粗放发展模式下建设起来的,本身安全标准就不高。有的已经陈旧老化,甚至超期服役,安全隐患问题日益突出。天津港“8·12”火灾爆炸事故、深圳“12·20”滑坡事故以及响水“3·21”爆炸事故的发生给社会带来巨大的经济损失,因此需要将安全生产纳入公益诉讼领域,督促相关职能部门做好监管工作,夯实安全生产基础、完善监管体制机制,强化安全执法监督。

　　2.安全生产公益诉讼是维护社会稳定的需要。安全生产保障水平体现了人民群众的基本要求,因为在人民群众的各种利益中,生命安全和健康保障是最实在和最基本的利益。如果安全生产无法得到保障,安全事故常发,会令社会最基本的细胞——家庭产生恐惧和威胁,会使人民群众对改革发展产生怀疑,这些问题一旦积累到一定程度,有可能成为影响社会安全、稳定的重要因素。且安全生产事故特别是重特大事故一旦发生,会严重威胁企业职工和周围群众的生命财产安全,扰乱地区正常经济秩序,影响社会稳定并对周边地区环境造成持续性的恶劣影响。近年来,我国重特大安全生产事故仍然时有发生,危险化学品领域尤其突出,安全生产监管面临的挑战依然十分严峻。

　　3.安全生产公益诉讼是依法治国的需要。公益诉讼是维护国家利益和社会公共利益的需要,安全生产作为公共利益的一部分,是社会主义法治建设不可或缺的内容,社会各界应牢固树立以人为本、安全发展的理念,坚持在任何时候发展决不能以牺牲人的生命健康为代价这一观念,始终把人民群众生命安全放在首位,切实增强责任感和紧迫感。国家层面对此也应予以高度重视,将相关问题的解决纳入法治化进程。

　　三、安全生产公益诉讼相关问题研究

　　(全文详见《人民检察》2020年第7期或请关注《人民检察》微信公众号)