监狱巡回检察优化路径

监狱巡回检察优化路径

——基于对辽宁、山东、湖北等地的实践考察

│于 昆

　　2018年5月,最高人民检察院在山西、辽宁等8省(区、市)部署开展检察机关对监狱实行巡回检察试点工作;2019年7月,在全国范围推开此项工作。监狱巡回检察在取得预期效果的同时也暴露出一些问题,影响了对监狱巡回检察的正向评价。为进一步规范、科学、高效地开展好监狱巡回检察工作,本课题组在对辽宁、山东、湖北等多地进行实地调研的基础上,对当前监狱巡回检察运行模式视域下的基础理论、存在的问题和优化路径等进行深入思考和研究。

　　一、监狱巡回检察的理论分析

　　(一)监狱巡回检察的内涵和构成要素

　　监狱巡回检察,即检察机关适应司法体制改革和检察改革需要,采取检察官办案组的形式,在派驻检察基础上,灵活运用常规、专门、机动、交叉巡回检察等方式,对监狱执行刑事诉讼法、监狱法以及刑罚执行和监管活动等情况进行全方位检察的一种工作方式。监狱巡回检察的构成要素主要有以下三个方面:

　　第一,主体要素。巡回检察官办案组是开展巡回检察的主体形式,其组成人员主要来源于五个方面:一是由属地管辖检察院组成的本级检察院刑事执行检察人员;二是由异地检察院根据上级检察院授权组成的本级检察院刑事执行检察人员;三是由上级检察院组成的本级检察院刑事执行检察人员;四是社会代表,如人大代表、政协委员、人民监督员和特约检察员等参与巡回检察;五是由专业人员参与。专业人员的参与可以解决安全防范、伙食卫生、防病防疫等问题,有利于检察机关发现问题、解决问题。

　　第二,程序要素。一是制定预案。每一轮监狱巡回检察前,巡回检察组都要仔细研究,周密部署,制定巡回检察预案,确保巡回检察规范有效开展。二是实地开展巡回检察。巡回检察具体包括常规、专门、机动和交叉四种巡回检察方式,2019年最高人民检察院印发的《人民检察院监狱巡回检察规定》(以下简称《规定》)对巡回检察的时间和周期分别作出规定,如常规巡回检察时间一般不少于五个工作日,每二到三个月组织一次。三是总结监督反馈。制作形成巡回检察工作报告,针对发现的问题提出监督纠正意见,就巡回检察情况向监狱反馈。四是监督整改落实。派驻检察室或下一轮巡回检察组要对巡回检察监督意见的整改落实情况进行跟进监督。

　　第三,实效要素。监督方式最终要以实际成效予以检验:一方面,为了更有效地发现监狱存在的深层次问题,巡回检察官必然在监督方法、办案方式等方面不断强化和完善,检察人员的素能得到锻炼,检察监督刚性得到提升。另一方面,监狱对《检察建议书》和《纠正违法通知书》的接收、采纳、落实和回复情况,是评价和衡量监狱巡回检察质效的主要指标,这个监督整改的过程,也是促进监狱执法水平提升的过程。

　　(二)监狱巡回检察的价值属性

　　1.政治属性。主要体现在三方面:一是落实总体国家安全观。维护国家安全和社会稳定是监狱工作的首要任务,检察机关发挥法律监督职能作用,促进监狱实现这一目的。二是坚持中国特色。监狱巡回检察是检察机关主动适应社会主要矛盾变化而进行的改革,既是检察方式的创新,也是检察理念的创新,体现了中国特色社会主义检察制度自信。三是顺应人民需求。监狱巡回检察着眼于人民群众对法治、公平、安全等价值的更高需求,通过完善监督,促进实现刑罚执行目的,从而提升罪犯改造效果,降低重新犯罪率。

　　2.监督属性。一是法律监督。监狱巡回检察是检察机关法律监督职能的生动实践,具有天然的法律监督属性。二是社会监督。通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等社会代表和第三方人士参加监狱巡回检察以及以适当方式向社会公开巡回检察开展情况,接受人民群众和社会各界的监督,不断改进监狱巡回检察工作。三是专业监督。通过邀请安全生产监督、食品药品监督管理、检验检疫、审计、消防等领域具有专门知识的人员参加监狱巡回检察,补齐检察人员专业短板,将法律专业之外的专业问题交给专业人员进行监督,形成法律监督合力,提高监督专业水平。

　　3.案件属性。一是巡回检察也是办案。“检察机关通过开展巡回检察,集中人员力量针对监狱执法活动的某个或多个方面,有针对性地开展检察工作,对一些苗头性、倾向性问题或违法问题,通过提出检察建议等方式监督纠正,督促监狱落实整改到位,促进监狱规范执法,这个过程就是在办案。”②二是办案责任制落实。根据《规定》第三条“人民检察院对监狱巡回检察实行检察官办案责任制,落实权责统一的司法权力运行机制”以及第六条关于巡回检察办案主体的规定,监狱巡回检察性质和检察机关审查逮捕、审查起诉等业务工作一样,都是检察机关的办案活动。三是巡回检察实践。巡回检察中制发《检察建议书》和《纠正违法通知书》等活动都带有鲜明的办案特征,每一关键节点和环节都要录入全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”),接受案件管理部门对办案流程的监控和管理,所以巡回检察实践充分反映出这项工作的办案属性。

　　二、监狱巡回检察工作中存在的问题

　　(一)观念上尚未完全扭转

　　监狱巡回检察是对几十年监狱“派驻检察”一元主导模式的变革,是对监狱检察工作,乃至刑事执行检察工作的历史性重塑。由于巡回检察尚处于起步阶段,部分检察人员习惯于派驻检察方式,思想上还没有完全扭转,对如何进一步提高监督素能、找准监督关键、创新监督手段等的思考还不够深入。

　　(二)职责定位不够清晰

　　1.关于派驻检察机构。“派驻+巡回”监狱检察模式下,巡回检察组和派驻检察室作为不同类型的监督主体,一个采取司法办案责任制,另一个采取行政负责制,二者在机构设置上存在兼容难题。从课题组对湖北、山东等地调研的实际情况看,新模式下派驻检察确有弱化倾向,重巡回轻派驻的情况不同程度存在,造成巡回与派驻优势均未得到有效发挥,影响监狱检察效果。

　　2.关于检察人员职责。实践中有人质疑一人派驻的合法性和可行性,认为可能与执法规范化要求相矛盾。如一名检察人员如何进入监狱内开展检察监督工作和接待罪犯及其家属;一旦监狱发生监管事故,是否有被追责的风险;派驻检察人员是否仍然参加巡回检察,尤其是本人所驻监狱的巡回检察;如果派驻检察人员参加巡回检察,其每周两个工作日的派驻任务如何保证完成,如果派驻检察人员不参加巡回检察,在刑事执行检察人员力量严重不足的情况下,如何保证巡回检察人员数量和监督质量,等等。

　　3.关于巡回检察内容。一是教育改造标准不明确,脱离实际。监狱巡回检察目标之一是监督监狱是否将罪犯改造成守法公民,罪犯是否改造成守法公民包括劳动改造、财产性判项履行、遵守监规监纪、教育改造等多重标准,其中教育改造是一个重要标准,但实践中教育改造标准模糊,对教育改造情况的监督规定在执行中难度较大。二是检察内容过于宽泛。巡回检察适用的《人民检察院监狱检察工作目录》(以下简称《目录》)把监狱检察分为刑罚执行检察、狱政管理检察和教育改造检察三个分目录,每个分目录下设若干子目录,子目录对监狱检察内容、重点和方法进行了规定,共计187项具体内容,另外在狱政管理检察中规定了39项重点内容。调研过程中,检察人员普遍提出《目录》规定的内容过于庞杂,甚至包括“检察监狱引进或调整生产项目是否遵守国家有关法律法规”等内容,单从监督内容上看,确实存在监督过细、定位不清的问题。

　　4.关于巡回检察频次。调研过程中,检察人员和监狱干警普遍提出,现行规定要求的二至三个月的常规巡回检察过于频繁,建议六个月开展一次巡回检察较为适宜。巡回检察如果频次过高会造成监狱产生负面情绪,难以达到双赢多赢共赢的效果,而且一定程度上也会挤占派驻检察资源,造成派驻检察制度落实不到位。

　　(三)办案属性尚未凸显

　　1.没有准确理解巡回检察办案程序化规定,统一业务应用系统也不够健全。巡回检察作为一种常态化的监狱监督方式,应按照检察规律和办案要求进行统一规范,明确流程节点,规范文书适用,建立卷宗档案制作和管理制度等。作为一种办案形态,还应当解决在统一业务应用系统中运行的问题,防止办案过程体外循环、线上线下两张皮,切实强化过程监督,方便查询统计和数据分析,目前统一业务应用系统尚未做好巡回检察办案化的准备。

　　2.缺少关于巡回检察责任追究机制的制度安排和设计,司法责任难以落实。尽管《规定》中明确了巡回检察人员责任追究的内容,但操作中存在难以认定的问题,如对“应当发现而没有发现”不好判断。此外,由于对巡回检察活动中检察官、检察官助理以及其他人员的职责权限缺少明确规定,在认定司法责任上存在问题,易导致责任虚化。

　　3.缺少参加巡回检察的外来人员的职责权限规定,办案责任难以落实。巡回检察邀请的“外脑”的权力来源和职责边界还不清晰。比如,巡回检察组邀请的消防、食品药品安全管理、安全生产管理等部门的专业人员,其履职的基础是巡回检察组授权的检察权还是法律赋予的行政执法权?巡回检察邀请的人大代表、政协委员、人民监督员,其履职的基础是巡回检察组授权的检察权还是法律本身赋予的监督权?如果是前者,由于缺乏检察依据,授权的检察权基础似乎并不存在,相关外聘人员只能在巡回检察中向巡回检察组提供参考意见,其本身行使的并非执法权或监督权,而是建议权。如果是后者,对巡回检察中发现监狱违反相关行政法规的问题,应明确参与巡回检察的执法人员是否能以执法机关名义进行处罚,监狱相关执法人员是否独立承担执法责任。

　　三、提升监狱巡回检察工作质效的思考

　　(全文详见《人民检察》2020年第11期或请关注《人民检察》微信公众号)