检委会制度功能的发展与实现

检委会制度功能的发展与实现

│廖焱清  王　磊  沈红波

　　检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。2018年10月修订的人民检察院组织法对检察委员会(以下简称“检委会”)的职能作了明确规定,包括总结检察工作经验,讨论决定重大、疑难、复杂案件,讨论决定其他有关检察工作的重大问题。此外,最高人民检察院拟发布的司法解释、指导性案例,应当由检委会讨论通过。修订后的人民检察院组织法吸收了检委会工作实践中的经验做法,进一步明确了检委会的职能定位,有利于推动检委会在检察工作中发挥更大作用。在此基础上,如何认识新时代背景下检委会制度的功能,厘清检委会与其办事机构的关系,确保检委会办事机构辅助检委会实现其制度功能,值得深入研究。

　　一、新时代对检委会制度功能提出新要求

　　检委会是检察机关按照民主集中制原则构建的业务决策机构。我国检察机关实行检察长负责制与集体负责制相结合的决策领导体制,检察机关由检察长领导,但检察工作中的相关案件和重大问题则由检委会讨论并作出决定,检委会制度具有决策、指导、监督功能。

　　(一)检委会制度的决策、指导和监督功能分析

　　在检委会制度的多项功能中,决策功能是检委会制度与生俱来的一项功能,也是检委会其他功能产生的前提和基础,是其他功能发挥作用的先决条件。②检委会制度的指导功能是指检委会通过讨论决定如何在检察工作中贯彻落实国家法律、政策和同级人大及其常委会决议的重大问题,总结检察工作经验,制定相关规范性文件,研究检察工作中的新情况、新问题并提出指导意见,指导检察工作依法规范开展。这两项功能直接来源于检委会讨论决定重大事项和案件,在实践中发挥了较好的作用。

　　检委会制度的监督功能是指检委会通过讨论决定特定案件、审查案件评查报告等形式,对检察长、检察官的司法办案活动及业务部门对工作部署的落实情况进行内部监督,防范司法不规范、不文明行为。从制度设计层面来看,虽然检察长负责制具有权力集中、权责明确、决策效率高、行动迅速等优点,但也容易导致独断专行。③我国之所以建立检察长负责制与集体负责制相结合的决策机制,既为了发挥两种制度的长处,也为了发挥检委会对检察长的监督制约作用。根据人民检察院组织法第三十二条第三款的规定,“地方各级人民检察院的检察长不同意本院检察委员会多数人的意见,属于办理案件的,可以报请上一级人民检察院决定;属于重大事项的,可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定”。从实践层面来看,一些检察院针对容易滥用检察权力的环节,积极发挥检委会的职能作用,比如规定不起诉案件应提交检委会讨论;对于提交检委会讨论的案件,检委会办事机构在会前认真审查,检委会委员在会中对承办检察官进行提问等,都在一定程度上体现了检委会制度的监督功能。

　　(二)检委会制度的保障功能是实践发展之需

　　随着我国经济社会的发展,人民群众的权利意识、法治意识逐步提高,检察机关服务经济社会发展、营造良好法治环境等职责使命,都对检察机关司法办案提出更高要求,不仅要求检察机关严格依法办案,客观上也要求检委会切实发挥好制度优势,强化对重大、疑难、复杂案件和检察工作中重大问题的决策、指导、监督作用,确保检察机关依法独立公正行使职权。

　　保障功能是检委会制度本身具有的功能之一,是一项特殊功能,但以往这项功能并未得到应有重视,实践中这一功能的作用发挥也不太理想。因过于强调检委会主要讨论重大、疑难、复杂案件,导致检委会较少审议存在外来不当干涉的特殊案件。办案实践中,检察机关遇到的存在外来干涉的案件往往并不疑难、复杂,甚至只是一般的简单案件,但外来压力并不小,检察长、检察官往往处于“两难”境地。实际上,对于此类案件,检委会制度可以发挥特殊的功能作用,保障检察机关依法独立公正行使检察权。

　　二、理清关系,正确认识检委会办事机构对检委会制度功能的价值

　　检委会办事机构是负责检委会会务及日常工作的机构,其对检委会制度功能的实现具有重要价值。检委会制度功能的发挥,离不开检委会办事机构的规范运行。

　　(一)检委会与检委会办事机构之间具有共性和个性关系

　　在2019年全国检察机关内设机构改革之前,部分检察院设有单独机构负责检委会工作,多数检察院则采取与其他内设机构合署办公的形式。随着改革的推进,内设机构进一步精简,各地检察机关检委会办事机构基本实行和其他内设机构合署办公或者配备专职、兼职人员的模式。关于检委会与检委会办事机构的关系,可以从两个方面来理解。一方面,二者具有集体决策机构与其办事机构的共性特征关系;另一方面,二者具有独特的个性特征关系。从检委会办事机构的角度来看,各类集体决策机构,诸如各种委员会、领导小组,一般都需要设立办公室等常设机构负责日常工作,服务于决策机构,因而检委会与检委会办事机构的关系具有类似组织机构的共性。从检委会的角度来看,检委会具有司法属性,除了议事,还负责讨论决定重大、疑难、复杂案件,此时检委会是一个特殊的办案组织,检委会办事机构的工作必须服从服务于检委会审议案件职能的需要,因此,二者具有独特的个性特征。在某种意义上,检委会与检委会办事机构之间的关系类似于“检察官”与“检察官助理”的关系,形象一点来说更像“躯体”与“四肢”的关系。

　　检委会与检委会办事机构的个性特征关系,具体体现在最高人民检察院《人民检察院检察委员会组织条例》第十七条关于检委会办事机构职能的相关规定中,检委会办事机构负责对提交检委会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核、提出法律意见,即进行会前形式审查和实体审查。前者主要对提请检委会讨论的案件及事项是否属于检委会审议范围、提交的材料是否齐全等进行审查过滤;后者主要围绕认定事实是否清楚、适用法律是否正确、报告的内容是否全面等方面进行审核把关。

　　(二)检委会办事机构在辅助检委会制度功能发挥方面有待进一步提升实效

　　实践中,检委会办事机构的形式审查工作做得较好,但实体审查工作还有较大的改进空间,其主要原因有:一是对会前实体审查缺乏足够的重视。会前实体审查对纠正拟上会案件汇报中的遗漏和错误,强化对承办检察官的监督,提高检委会的决策效率和质量具有重要意义。实践中,有观点认为不应靠反复审查的办案方式来保证案件质量,会前实体审查一定程度上会延长上会周期,难以体现效率,因而在一些检察院并未得到认真实施。

　　二是人员配置不尽合理。提交检委会讨论决定的案件多为重大、疑难、复杂案件或者重大事项,客观上对检委会办事机构工作人员的业务素质提出了较高要求。实践中,有的检察院检委会办事机构并未配备检察官,而是由检察官助理、书记员负责,因其难以承担实体审查的重任,只能从形式上进行一般性的审查把关。

　　三是部分地方检察院并未将案件审查工作列入检委会办事机构工作人员的办案量。司法办案的重要特征是法律适用,即将法律规范应用于具体案件。检委会办事机构对拟提交检委会讨论的案件进行审查,需要提出审查意见,包括案件的法律适用意见和是否符合检委会讨论决定范围的意见,因此符合司法办案的内涵属性,属于司法办案活动。④但一些地方检察院并未将这种活动列入司法办案范围,客观上影响了检委会办事机构工作人员对案件进行实体审查的积极性。

　　(三)检委会办事机构的实体审查对发挥检委会制度功能具有重要价值

　　检委会办事机构对拟提交检委会讨论的案件或者事项进行实体审查有其内在价值,在全面推行司法责任制的背景下,这种制度价值越来越显示出其独特的重要性。检委会办事机构对拟提交检委会讨论的案件进行实体审查有利于检委会正确决策。具体而言:检委会办事机构审查后需要提出审查意见,这一独立的法律适用意见可能与承办检察官的意见完全相同或部分相同,也可能不同。承办检察官、检委会委员以及检委会办事机构等多个主体形成的案件处理意见,客观上有利于检委会掌握各方意见,并最终作出正确的决策。

　　三、创新思维,明确检委会制度功能的实现路径

　　(全文详见《人民检察》2020年第14期或请关注《人民检察》微信公众号)