检察官办案监督情况实证分析

检察官办案监督情况实证分析①

│朱 玉* 金 石 黄 涛**

　　[摘 要] 员额制改革后,甘肃省部分市级检察机关制定了相关制度规定,以强化对检察官办案的监督。甘肃省检察机关还在内部监督和外部监督方面采取一系列措施,进行了一些探索。当前,检察官办案监督机制存在监督主体不明确、监督职责不明确、监督机制不完善、监督能力不强等问题。有必要通过区分案件类型来明确监督主体、建立健全监督机制、强化纪检监察全程监督,提升监督队伍整体素能等,做到“放权”不“放任”。

　　自2016年实行检察官员额制改革后,甘肃省三级检察院进行了人员分类管理,共遴选员额检察官2104人,其中省检察院110人,市级检察院495人,县级检察院1499人。全省各级检察院检察官行使办案权力的依据是2017年6月13日省检察院司改领导小组审议通过的《甘肃省人民检察院检察官授权范围的规定(试行)》《甘肃省市级检察院检察官授权范围的规定(试行)》《甘肃省基层检察院检察官授权范围的规定(试行)》,对检察官行使办案权力的监督机制则分散在授权规定中,最高人民检察院、甘肃省检察院其他规定和检察体制改革中的一些配套制度也涉及检察官办案监督机制。为全面掌握甘肃省检察官办案监督情况,研究分析存在的问题及原因,提出针对性的对策建议,笔者在全省范围内对相关问题进行了书面调研,后组织两组人员对部分地区进行了实地调研。

　　一、甘肃省检察官办案监督基本情况

　　(一)部分市级检察院制定了相关制度规定,以强化对检察官办案的监督

　　兰州市检察院出台了《兰州市检察机关司法办案内部监督制约办法》,对检察官办案权力进行了规制;白银市检察院制定了《白银市检察机关完善办案责任制指导意见》,对落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求进行了具体细化;酒泉市检察院印发了《酒泉市检察机关检察官司法办案内部监督工作规定(试行)》《酒泉市检察机关检察官司法办案内部监督工作实施细则(试行)》,对开展检察官司法办案专项监督和专业监督进行了明确规定;平凉市检察院制发了《平凉市检察机关司法办案内部监督实施意见(试行)》,构建了“事前防范、事中控制、事后评查、公开透明”的办案监督管理机制;陇南市检察院出台了《陇南市人民检察院院领导和部门负责人直接办理案件实施细则》、武威市检察院制定了《武威市人民检察院关于院领导直接办理案件的规定(试行)》,明确了院领导、部门负责人作为检察官时的办案权责。

　　(二)在内部监督方面的一些探索

　　1.监督组织对检察官办案组、独任检察官的监督。监督组织是目前检察官办案的主要监督主体,包括检察长(副检察长)、检委会、案管部门、纪检部门、检察官联席会议、检察官绩效考核委员会等。如兰州市检察院明确了监督主体的权责,对其权限、监督流程进行了清单式管理,强化主体责任落实;酒泉市检察院建立了检察长、副检察长检查机制,检察长、副检察长经常性地对检察官的办案工作进行检查。各级检察院积极探索建立检察官联席会议制度,对联席会议的程序、案件讨论的范围进行了细化,在帮助检察官提高办案质量的同时也强化了对办案工作的监督。如庆阳市西峰区检察院在办理范某某非法吸收公众存款案、白某某等人涉嫌黑社会性质组织犯罪案等过程中,检察官联席会议形成的参酌意见在提高检察官办案质效、强化检察官办案监督方面发挥了重要作用。张掖市检察院建立了党风廉政建设联络员制度,在每个办案部门设立党风廉政建设联络员,对办案过程中党风廉政建设主体责任落实、执行党的六大纪律、办案纪律等情况进行跟踪监督。

　　2.主办检察官对检察官办案组的内部监督。以检察官办案组形式办理的案件,主办检察官的监督权和办案权合二为一,监督权体现在主办检察官要对办案组中检察官行使办案权的行为进行监督,办案权体现在主办检察官要对办案组形成的案件结论行使决定权,依据“谁决定谁负责”的原则,主办检察官负办案主体责任。

　　3.检察官、检察辅助人员、书记员的相互监督。这三类人员组成了最基本的检察官办案组织,日常办案中联系最为紧密。但截至目前,检察官对其他两类人员的监督权责、监督范围等尚无具体、明晰的规定,其他两类人员对检察官办案的监督规定也不明确,三类人员相互之间的监督管理依然是传统的行政管理模式。三类人员相互之间的监督制约存在缺位和不到位的问题。

　　(三)在外部监督方面的一些探索

　　1.人大对检察官办案的监督。各地进一步完善了检察机关定期向人大报告工作制度,确保了人大对检察工作的充分了解和有效监督;进一步健全了对检察官的选举和罢免制度,切实强化了人大对检察官的考核与监督。

　　2.特约检察员对检察官办案的监督。各级检察院积极推进并落实特约检察员制度,对于部分不起诉等案件,邀请特约检察员监督,给检察官提供不同视角的意见建议。

　　3.律师对检察官办案的监督。各级检察院进一步强化律师在诉讼活动中的作用,对律师提出的举报、批评及建议及时予以答复和反馈,保障律师的阅卷权和调查取证权,通过对律师权利的充分保障,加强对检察官办案的监督。

　　4.媒体对检察官办案的监督。各级检察院进一步加强了与新闻媒体的联系,使他们充分享有知情权和监督权,提升了检察工作的透明度;进一步加大检务公开力度,自觉接受媒体舆论监督。

　　5.人民群众对检察官办案的监督。各地不断拓宽监督渠道,通过设立举报箱、在网站创设接受监督专栏等形式畅通监督渠道,以强化人民群众对检察机关的监督。

　　二、检察官办案监督机制存在的问题及原因

　　(一)监督主体不明确

　　监督权和办案权界限不清晰,导致部分监督主体行使的权力性质不明确,具体表现在检察长(副检察长)对于案件的审核属于监督权还是办案权界定不明晰。根据检察官授权的相关规定,检察长(副检察长)审核案件有三种情形:一是一般审核。此类审核主要是指经检察长授权,由主办检察官、独任检察官行使,但须提请检察长(副检察长)审核。当检察长(副检察长)不同意主办检察官、独任检察官处理意见时,可以要求复核或提请检委会讨论决定,也可以直接作出决定。对此,监督主体不参与办案,仅行使单纯的监督权。二是特殊审核。此类审核是由检察长(副检察长)或检委会以决定的形式作出,授权规定将此类权力主体仅限定为检察长(副检察长)或检委会,当此类监督主体作为主办检察官参与办案时,既表现出监督属性,又表现出办案属性,在其改变办案组审查意见时,所行使的是监督权还是办案权规定不明确。对此,调研中多数检察院认为行使的是办案权,理由是主办检察官要对其决定的事项承担办案责任,检察官绩效考核也将此类情形界定为办案,随即产生“院领导办理的案件谁来监督”的问题。三是单纯的程序性审核。此类审核是指经检察长授权,由独任检察官决定的事项,例如按照授权规定由检察官单独决定的调查、出庭等事项。需要使用车辆、抽调法警、以及在检察辅助人员不固定的情况下配置随行辅助人员等事宜,目前检察官无权决定,实践中各级检察院均须履行一定的审批程序。按照授权规定,此类事项副检察长不需要承担办案责任,但需要承担行政监管责任,涉及内容也体现行政管理特点。实践中,部分副检察长在审批过程中对案件调查事项的必要性提出质疑,对需要调查的案件内容、办案地点、办案组组成人员进行实质性了解,对于此类情况是属于监督办案还是干预办案,界限并不明晰,需要进一步明确审核的权力性质和范围。

　　(二)监督职责不明确

　　监督职责不明确主要表现在以下三个方面:一是上级检察院对下级检察院的监督职责不明确,未能充分发挥监督作用。目前仅限于备案、对下级检察院请示案件的答复、案件质量评查时抽查部分案件以及公益诉讼案件的层报审批等,对于不同业务条线的办案监督缺乏相应的程序和权责规定。二是案管部门监督职责不明确。各级检察院普遍存在对案管工作职能定位认识不清的问题,片面突出案管的服务职能,对案管的监督职能不重视。案管部门对办案的监督程序方面多,实体方面少,监督程序也不够规范统一。三是检察长(副检察长)、检委会、检察官的监督职责不具体,操作性不强。监督人员对检察官办案中司法程序、行为规范、办案纪律等方面的发现、纠错、反馈程序不规范,特别是对于检察辅助人员的管理仍然是行政管理模式。

　　(三)监督机制不完善

　　随着司法体制改革的不断深入,“放权”是趋势。实现捕诉一体后,刑事检察官的决定权将进一步扩大,旧的监督制约机制过于行政化,部门负责人管理职能、监督责任和办案主体同一化,难以保证监督制约的有效性和案件处理的公正性。适应司法体制改革和内设机构改革的办案监督机制尚未完全形成,原有的行政化审批程序在部分检察院不同程度存在。各级检察院对于事后监督重视,事前、事中监督机制建设尚存在欠缺。监督机制不完善还表现在:缺乏检察官对检察辅助人员的监督机制;案件评查机构、专家咨询机构设立不规范,运行模式不统一;检察官联席会议的提起、讨论案件的范围不统一,发挥的作用不明显;公益诉讼案件由于暂不能录入全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”),存在流程监控缺失的问题;监督结果的运用不明确,监督结果尚不能有效影响检察官的绩效考核。

　　(四)监督能力不强

　　监督主体的法律素养和专业能力有待进一步提高。具体表现在:一是案管队伍的素质能力还不能完全适应工作需要。一定数量的聘用制书记员配置在案管部门,由于该类人员缺乏办案实践经验,致使监督工作难以有效开展,难以在事前和事中对办案工作进行有效监督。二是监督意识和监督能力尚不适应工作要求。部分院领导和干警对办案监督的重要性认识不足,认为既然是“放权”,办案责任由承办检察官承担,不愿监督,或者怕监督不专业、不到位而不敢监督。(详见《人民检察》2019年第6期,有删节)

　　*甘肃省人民检察院检察长;

　　**甘肃省人民检察院检察官。

　　①本文系2018年最高人民检察院检察理论研究重点课题(编号:GJ2018B07)的阶段性研究成果。

　　(摘自《人民检察》2019年第6期)