构建法律监督新格局的合理进路

　　

构建法律监督新格局的合理进路①

│浙江省绍兴市人民检察院课题组*

　　[摘 要] 多重改革叠加背景下,检察机关职权范围、工作重心、运行机制等方面迎来了新的挑战和机遇。法律监督新格局架构应以完善法律监督职权为核心,确保法律监督优质高效为重点,推进法律监督优化升级为目的。在具体路径上,应以公平正义为目标树立正确监督理念,以职能优化为基础推进组织机构专业化配置,以“四大检察”为依托形成职能履行协同发展,以案件化办理为载体健全监督事项司法化程序,以纠正违法为核心增强监督方式刚性,以信息技术为支撑提升法律监督智能化程度。

　　法律监督是指检察机关根据宪法授权,为维护宪法和法律统一正确实施而履行特定检察职能的法律监督活动,也即检察机关实现法律监督目的和功能的手段与方式,既包括诉讼监督,也包括非诉讼监督。为此,有必要厘清法律监督转型发展的基础原则和体系架构等要素,把握其格与式、局与面的关系,从而形成法律监督新格局。

　　一、构建法律监督新格局的依据

　　第一,社会主要矛盾的转变,为构建法律监督新格局提供了社会基础。社会主要矛盾发生的历史性变化,使人民群众对美好生活期待的增量部分主要体现在民主、法治、公平、正义、安全、环境等领域,为此,检察机关应加快培育新的支撑点,努力从供给侧角度为民众提供更优更实在的法律监督产品。

　　第二,中国特色社会主义法治体系的明确,为构建法律监督新格局提供了制度基础。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)清晰阐明了严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的组成部分,其核心是制约和监督权力,特别是对执法权、司法权的监督尤为重要。《决定》把法律监督纳入法治监督体系,并作为司法监督的重要组成部分,为建构法律监督新格局设置了制度框架。

　　第三,政治体制改革和司法体制改革的推进,为构建法律监督新格局提供了政治基础。国家监察体制改革后检察机关职务犯罪侦查预防职能的转隶,给检察机关调整权能和办案重心带来转机;司法体制改革的深入推进,特别是检察机关提起公益诉讼制度、以审判为中心的刑事诉讼制度改革和员额检察官办案机制的确立,也迫切需要及时构建重点突出、布局合理的法律监督新格局。

　　第四,问题导向和价值体现,为构建法律监督新格局提供了现实基础。当前检察工作存在着“三个不平衡”②,体现在法律监督工作中就是视野狭窄、模式陈旧、力量分散、刚性不足、效果不明显、推进力度不大等问题,严重影响监督权威,迫切需要从根本上改变刑事检察一头沉、非刑事检察发育不健全、内部职责不清、衔接不顺畅的原有格局,从而进一步聚焦主责主业、凸显价值追求,整合检察资源、激发内生动力。

　　第五,各地检察机关的积极探索,为构建法律监督新格局提供了实践基础。为适应强化法律监督的实际需要,上海市、北京市、湖北省等地检察机关开展了丰富的实践探索。有的虽尚存争议,但为构建法律监督新格局提供了可参考的经验做法。

　　二、法律监督新格局的体系架构

　　第一,围绕核心,完善法律监督职权配置。法律监督权是指检察机关依法履行的发现违法、核实违法和纠正违法等权力,合理配置法律监督权在法律监督格局中居于核心地位。其中,发现违法是检察机关行使各项监督职权的前提,核实违法是关键,纠正违法是目的,也是保证法律监督有效性的根本所在。

　　第二,遵循原则,确保法律监督优质高效。一是规律性原则。针对三大诉讼的特点,围绕法律监督内在规律的基本要求,才能促进被监督者积极纠正违法行为。二是协调性原则。在赋予检察机关与其监督职能相匹配的职权的基础上,实现检察机关内部资源合理配置,并将重心向民事、行政和公益诉讼检察等倾斜,避免出现监督“盲区”或重复监督、交叉监督。三是规范性原则。法律监督具体运行中必须厘清职责界限,规范监督范围、程序、方式和行为,实现监督依据规范、监督标准规范、监督程序规范、监督手段规范、监督文书规范。③四是司法性原则。积极推进监督事项办理证据化、程序化、司法化、责任化,实现法律监督由“办事”向“办案”优化升级。五是适度性原则。法律监督是一种平等权力机关之间的监督,是一种提醒或者提示,其发挥的作用是拾遗补缺,④尤其是对诉讼活动的监督,应与违法情形的性质、程度及诉讼阶段相适应,既要防止疏于监督,又要防止过度监督。⑤六是拓展性原则。检察机关应站在客观中立立场和公平正义守护者的地位,发挥和延伸监督职能,以法律手段介入社会治理,主动、充分地履行职责。

　　第三,注重体系化考量,推进法律监督优化升级。从体系化的视角思考法律监督的发展方向,对促进法律监督格局成为紧密联系、协调一致的系统具有重要意义。一是通过体系化考量发挥检察机关整体效能。根据监督权所具有的单向性、非强制性、复合性特点,将法律监督格局放在整个检察职能中进行全盘考察和评价,发挥独特的制度优势。二是通过体系化考量实现诉讼和监督的有机协调。诉讼职能为法律监督提供线索,监督职能为确保诉讼质量提供有力保障,两者相辅相成,只有统一协调,才能科学配置法律监督权。三是通过体系化考量理顺监督者与被监督者的关系。把“被监督者”纳入法律监督格局的视野范围,发挥监督的保障和救济功能,促使监督者与被监督者走向协作,实现监督者与被监督者双赢、多赢、共赢。(详见《人民检察》2019年第10期,有删节)

　　*课题组成员:陶建军,浙江省绍兴市人民检察院检察委员会专职委员;张芸,浙江省绍兴市人民检察院社会治理检察部主任;陈立峰,中共浙江省绍兴市委党校法学研究室主任、浙江省绍兴市人民检察院民事行政检察部副主任(挂职)、副教授;金庆微,浙江省绍兴市人民检察院法律政策研究部检察官助理;屠琳舒,华东政法大学国际法学院法学硕士。

　　①本文系最高人民检察院2018年检察理论研究课题《新时代法律监督格局研究》(编号:GJ2018D01)的阶段性研究成果。

　　②2018年7月25日,最高人民检察院党组书记、检察长张军在大检察官研讨会班上指出,“三个不平衡”是指:一是刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡;二是刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡;三是由于前两种不平衡,往往导致上级检察院的领导、指导能力与下级检察院办案工作的实际需求不适应。

　　③参见甄贞、梁景明:《“法律监督体系”建设的阶段论诌议》,载《人民检察》2018年第3期。

　　④参见魏晓娜:《依法治国语境下检察机关的性质与职权》,载《中国法学》2018年第1期。

　　⑤参见孙谦:《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》,载《人民检察》2018年第21期。

　　(摘自《人民检察》2019年第10期)