刑事执行检察工作的优化

　　

刑事执行检察工作的优化①

│江苏省常州市人民检察院课题组*

　　[摘 要] 针对刑事执行检察监督效果不明显、监督刚性有待提升、监督方式不够完善等问题,应从以下方面优化刑事执行检察工作:一是刑事执行检察工作应建构“调查+侦查+审查”的发展模式。二是按照合法性确认和违法性纠正相结合、监督不干预原则,独创性地把案件分为刑罚执行类、刑事执行变更类、职务犯罪侦查类、人权保障类、突发事件类等类型,并建立不同办案模式。三是探索刑事执行检察工作的价值延伸,既应通过监督推动刑事执行工作的规范化,也应在推动国家刑罚权落实的基础上做好罪犯改造工作。

　　随着修改后的刑事诉讼法和修订后人民检察院组织法的颁布实施,如何更加全面协调充分履行检察职能便成为一个重要课题。就刑事执行检察工作来说,探索优化巡回检察与派驻检察相结合、专项检察与常规检察相结合、巡视检察与同级检察相结合等三种检察方式,着力强化羁押必要性审查、刑罚变更执行监督、核查纠正监外执行罪犯脱管漏管、刑事执行职务行为监督等四项核心业务,是做好该项工作的重点。笔者以当前基层检察机关刑事执行检察工作存在的问题为切入点,分析问题产生的原因,进而针对性提出刑事执行检察工作的优化路径,以期对刑事执行检察工作合理开展有所裨益。

　　一、刑事执行检察工作存在的主要问题

　　(一)监督效果不够显著

　　刑事执行检察在督促落实刑罚权,保障犯罪嫌疑人、被告人以及罪犯人权,推动监管改造目的实现等方面已经取得了较好效果,但仍然任重而道远。例如,减刑假释暂予监外执行倾向于有权人、有钱人的现象仍然一定程度存在,在对监管场所开展羁押必要性审查等人权保障专项检察活动中,监督纠正冤错案件的作用发挥有待进一步增强。此外,刑事执行检察在促进完善社会综合治理方面的作用仍然不够彰显,该项职能维护国家长治久安、社会和谐稳定的效果没有得到最大程度的发挥。

　　(二)监督刚性有待提升

　　公权力行使的一个显著特点是必须有强制力作为后盾。一方面,相比于其他检察监督可以采用抗诉、再审检察建议、建议更换承办人等强制力较高的方式,刑事执行检察工作中往往只能采用口头或书面纠正违法、检察建议等强制力较低的监督方式,实践中被监督单位拖延采纳、变通采纳甚至拒绝采纳监督建议的情形屡见不鲜。另一方面,有关机关对监督意见或建议不采纳、置之不理或表面采纳但无实质性整改落实的,由谁承担责任、该承担何种责任、如何追责等法律规定不明确,一些监督意见或建议落实情况不够理想,有的问题甚至多次重复监督也没有得到有效纠正。

　　(三)监督方式不够规范

　　无论是公权法定的要求,还是检察司法的基本遵循,规范都是检察监督产生法律效力的重要方式,也是检察监督公信力的重要源泉。刑事执行检察监督的任意一项权力行使也不能例外。考察刑事执行检察监督的多项职能,规范性的缺失是一个亟须解决的紧迫问题。例如,被监管人死亡监督、执行死刑临场监督、暂予监外执行检察、戒具使用检察、禁闭检察、脱逃等事故检察,当前都没有明确具体的规范性文件。又如,对减刑假释实行同步监督,现有办案程序大多由刑事诉讼法作出原则性规定,缺乏统一的刑事执行法来规范。②这容易产生监督程序意识淡薄、监督随意性大、案件化办理过程不完整等问题。而很多刑事执行监督案件没有规定办案期限,也是监督方式不规范的重要表现。

　　(四)监督盲区仍然存在

　　刑事执行检察监督应该是全方位、无死角的,但实践中仍然存在诸多监督盲区。例如,法律规定看守所在收到法院“三书一表”(起诉书、判决书、交付执行书和在押人员登记表)后一个月内交付监狱执行,但这一个月的空档期就可能出现法院、看守所、监狱“三不管”的情形,进而导致监督对象不明确;在法院交付执行未果、罪犯下落不明而请求公安机关发出通缉令追捕时,一些公安机关往往以没有采取逮捕等强制措施为由拒绝追捕。又如,在异地执行强制医疗时,如果公安机关存在未按时交付执行等违法情形的,是由强制医疗执行地检察机关,还是由申请地检察机关进行监督,因规定不明确容易出现无人监督的情形。

　　(五)司法办案特征不够典型

　　尽管现阶段检察机关刑事执行检察部门大力倡导从“办事”向“办案”模式转变,但将诸多程序性、事务性工作作为办案,并不符合通常意义上的办案概念,从而形成刑事执行检察工作标准不高、人人皆可履职的现象。例如,如果将监管场所的日常安全防范、出入监狱、交付执行等作为案件办理,可能欠缺办案的一些“硬件”,相当一部分案件缺乏证据标准和具体操作规程,如办案期限不明、调查结论不严谨、卷宗归档不规范等。尤其是证据收集、调查核实的相关规定缺失,易导致刑事执行检察案件由于缺乏实质审查,进而缺乏说服力。

　　二、刑事执行检察工作存在的突出问题的原因分析

　　(一)职能构成体系化不足,主责主业未能完全凸显

　　相比检察机关其他职能,刑事执行检察具体职能比较庞杂,各项工作之间的系统性和关联性不足,呈现不成体系的零散状态。这就需要对表面互不关联的各项职能内容进行深入研究,探求其背后的共同目标和价值追求,揭示各职能之间的有机联系,进行科学系统的条目分类和重构,使刑事执行检察工作有“一目了然”的整体感,并使其主责主业在这一过程中逐渐显现。就现阶段而言,这一研究过程并未得到应有的重视,刑事执行检察工作的机理、方式和目标等并未得到完整深入的阐释,具体工作一定程度上处于范围不确定、主次难分清、重点不突出的状态,影响了刑事执行检察工作的提升。

　　(二)相关法律规定不完善,履职根基不够坚实稳固

　　刑事执行检察工作主要是针对刑事执行活动的监督,以确保国家刑罚权的有效落实,其发挥职能作用的前提取决于刑事执行活动本身的确定性、规范性、合理性和可评价性。尤其是规范性和可评价性,往往决定了刑事执行检察工作开展的可行性及履职效果。如何通过全面履行检察监督职能,进一步完善刑事执行活动的基础性法律法规,应该是刑事执行检察监督的应有之意,也是一项长期而紧迫的课题。

　　(三)专业化职业化建设不充分,独特价值没有充分显现

　　检察工作是一项业务性和专业性极强的工作,检察官也必须是素养较高、经验丰富、理论深厚的专业人员。检察机关内设机构改革、人员分类管理改革和司法责任制改革等,无不体现了检察工作、检察人员的专业化、职业化发展方向。作为一项综合性很强的检察业务,刑事执行检察工作种类多、数量大、检察官员额少,同一批人要承担十几种不同类型的工作,易显得“杂而不精”。尤其是当前未能深入探究刑事执行检察工作在整个法治进程、在各项检察业务中的独特地位、价值和贡献,进而导致该工作专业化特征不明显,职业理念和规划不明确,难以真正实现办事向办案的转变。由此带来的负面效应就是,检察建议书、纠正违法通知书等监督文书的质量不高,说理不充分,监督效果大打折扣。

　　(四)刑事执行检察职能履行不充分

　　2012年修改后的刑事诉讼法赋予了检察机关羁押必要性审查、强制医疗执行监督、社区矫正监督、财产刑执行监督、死刑执行临场监督等职能,为更好履行上述职能,监所检察部门也更名为刑事执行检察部门,检察监督的范围由大墙内向大墙外拓展,由单纯的监管场所监督延伸到刑事执行全过程监督。实践中,刑事执行检察部门尽管承担了较多法律监督职能,但职能履行尚不够充分。

　　(五)办案规律研究不够深透,模式运转不够成熟规范

　　刑事执行检察工作的案件化办理是必然趋势,也是体现其独特价值的关键所在。但应注意的是,并非所有的刑事执行检察工作都必须案件化办理,像一些监管场所的安全防范排查、罪犯的出入监监督、看守所交付执行检察、死刑执行临场监督,甚至常规性的羁押必要性审查等,是否作为案件化办理,都值得再斟酌。尤其是大批次、大规模开展的事务性工作,是否需要案件化办理应深入研究。从当前各类检察权运行情况来看,刑事执行检察案件仍然缺乏具体的证据指引,办案的模式、证据收集程序、证明标准等不统一、不规范,导致证据收集不到位、监督不及时、办案质量还一定程度上存在瑕疵。

　　(六)信息化建设和运用不足,监督方式方法效率不高

　　一是检察机关与法院、司法行政机关之间缺少政法信息流转及交换平台,不仅导致信息来源不畅,还导致数据误差始终存在。二是在开展羁押必要性审查、财产刑执行监督、刑罚交付执行监督、社区矫正监督等工作时,刑事执行检察部门与检察机关其他内设机构之间尚未实现案件的自动流转,信息渠道还不够畅通。三是全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”)刑事执行检察子系统设置不够完善,系统在搜索、查询、统计等实际运用数据功能方面存在欠缺,发挥作用不够充分,由于多系统并行要求强制填报,有时反而增加检察官的负担。四是信息化建设的智能化程度不高,相关业务系统对刑事执行过程中的一些违法违规现象或行为不能及时、自动、有效进行提示、预警,发现风险源点和监督线索的能力不足。(详见《人民检察》2019年第10期,有删节)

　　*课题组负责人:葛志军,江苏省常州市人民检察院检察长;课题组成员:白鹤,江苏省常州市人民检察院第四检察部主任;刘继春,江苏省常州市人民检察院第一检察部主任。

　　①本文系最高人民检察院2018年检察应用理论研究重点课题《优化刑事执行检察工作模式研究》的研究成果。

　　②参见周伟:《刑事执行检察:监所检察理论与实践的发展》,载《国家检察官学院学报》2013年第4期。

　　            (摘自《人民检察》2019年第10期)