社区矫正执法司法一体化探索

　　

社区矫正执法司法一体化探索 

——以保护民营经济健康平稳发展为视角 

│王旭奇  闫崇磊 姚界承 

　　长三角地区是我国民营经济最为发达的区域之一,汇聚了众多发展好、实力强的民营企业。近年来,江苏省民营经济增加值占全省GDP比重的一半以上。民营经济的发展离不开民营企业经营者。江苏省检察机关在工作中发现,江苏省内服刑人员中有相当数量的民营企业经营者。截至2019年底,江苏省内正在监狱和社区服刑的民营企业人员共12058人,其中管理层以上人员占30.35%以上,该部分服刑人员原所在企业均不同程度受到影响。具体而言,社区矫正对象中的民营企业经营者虽然有一定的自由度,可以开展工作,但由于社区矫正监督管理规定的限制,其难以离开居住地从事经营活动。长三角地区经济一体化程度高,尤其是位于沪苏浙三省交界的苏南地区,区域经济联通度、融合度、协作度更高,民营企业经营者被限制在居住地无法外出,导致企业生产经营受限,影响企业发展。发现上述问题后,江苏省检察机关进行了一系列调研,旨在摸清社区矫正执行工作影响民营经济发展的症结所在,从而有针对性地解决问题,优化区域营商环境,服务民营企业发展。

　　一、专项调研中发现的问题

　　2019年上半年,江苏省检察院开展了以“解决依法在矫的民营企业经营者参与生产经营的问题研究”为主题的专项调研,以江苏省苏州市、无锡市、盐城市等地为样本,开展书面和实地走访调研,并进行数据统计分析,发现了一些突出问题。

　　(一)在矫民营企业经营者请假规定的限制和企业经营发展需求存在冲突

　　第一,请假外出标准与民营企业经营者外出需求矛盾突出。根据2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》①第十三条和江苏省高级法院、省检察院等部门《江苏省社区服刑人员监督管理办法》第二十三条的规定,社区服刑人员未经批准不得离开所居住的市、县,只有因就医、家庭重大变故等原因,经批准才能请假外出。对于“就医、家庭重大变故等原因”,发文机关一直未作细化解释,因此基层社区矫正机构执行时往往只批准“就医”“家庭重大变故”两个理由,对于其他理由原则上不予准假。虽然江苏省对“法律法规规定必须由本人到场的,如结婚登记、出庭应诉等”情形适当作了放宽规定,但随着经济社会的不断发展,跨区域流动越来越频繁,民营企业在经营活动中需要法定代表人、投资股东、企业高级管理人员等外出处理问题的情况经常发生,如参加各类投资谈判、走访重点客户、签订重要合同等,相关规定难以满足在矫民营企业经营者的需求。对民营企业经营者来说,其如果以参加相关活动为由请假,实践中一般得不到社区矫正机构的批准。据统计,2018年以来江苏省有291人次因企业经营活动请假被司法行政机关否决;165人次由于请销假制度制约,经请假未准,因公司业务不假外出而受到警告。

　　在民营经济发达的苏州地区,这一问题表现得尤为明显。以苏州市吴江区为例,截至2019年2月底,该区有社区矫正对象407人,其中125人系民营企业法定代表人、投资人、高级管理人员和个体工商户,占比约30.7%;另有77人系民营企业普通员工。②其中,约43.2%的民营企业社区矫正对象因工作需要须请假外出,进行采购、销售、签订重大合同、商务谈判、接待等活动。实践中,一些在矫民营企业经营者因无法外出导致企业生产经营受限,销售额、纳税额大幅下降。

　　第二,区域执法标准的差异化不利于民营企业发展。社区矫正执法标准的差异化导致社区矫正人员在不同地区进行社区矫正会被采取不同的管理措施,受到不同待遇,这对民营企业从业者影响明显,也不利于罪犯改造和地区经济发展。针对上述问题,江苏省检察机关在省内调研的基础上,对沪苏浙三地社区矫正执法司法标准进行了对比。通过对比发现,沪苏浙三地社区矫正工作除以《社区矫正实施办法》为基本依据外,均根据需要制定了相应的实施细则或工作流程等,这些规定虽然都以《社区矫正实施办法》为原则和基础,但存在一些细节性差异,在请假、审前调查、居住地变更、收监等方面都有不同的执法标准,其中请假外出规定的差异较大。具体而言:江苏和浙江两地均严格执行《社区矫正实施办法》第十三条的规定,而上海在具体执行过程中,将可以请假的理由细化为本人事务、诉讼仲裁、探亲祭祖等六个方面。③相较于上海更加人性化的请假规定,江苏、浙江严格执行“就医、家庭重大变故”的请假外出标准,不利于本地企业的发展。但上海的相关规定同样存在局限性:一是该规定只适用于上海地区,而人员的区域流动、经济的区域融合、企业的跨区域发展都要求区域规则的统一,导致其适用范围小,难以有效发挥作用。二是该规定难以解决矫正对象外出监管问题。三是该规定仅规定矫正对象因生产经营需要可以请假外出,但对经营外出请假的配套措施规定不完善,例如适用人员的身份认定等不明晰,易导致一些矫正对象“钻空子”获得请假外出机会。

　　(二)法定代表人变更制度和企业经营发展需求存在冲突

　　调研中发现的另一个较为突出的问题是,“社区矫正对象不得担任公司法定代表人”的制度在实践中执行困难,且不利于民营企业发展。

　　社区矫正对象不得担任公司法定代表人,最初规定于原国家工商行政管理局1990年颁布的《企业法人的法定代表人审批条件和登记管理暂行规定》,其1999年颁布的《企业法人法定代表人登记管理规定》也延续了上述规定。此外,公司法对因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚,执行期满未逾五年的,也作出不得担任公司董事、监事、高级管理人员的禁止性规定。因此,社区矫正人员不得担任公司法定代表人这一规定十分明确。然而,长期以来该规定在实践中的执行情况不太理想。据统计,苏州市社区矫正对象原系民营企业法定代表人的共有346人,目前因各种原因无法变更企业法定代表人的共有188人,占比约54.3%。原因有:一是法定代表人名下有贷款,贷款未清偿完毕则无法变更法定代表人;二是一些公司股东决议不同意变更法定代表人;三是特种设备生产企业需要向国家安全生产监督管理机构备案后,才能变更法定代表人;四是一些行业的企业法定代表人有相关资质要求,变更后会对企业业务造成影响。

　　二、解决问题的路径与论证

　　从调研情况来看,当前社区矫正执法司法标准存在多方面问题,地区间社区矫正执法司法标准也存在差异,但社区矫正对象反映最多、要求最为迫切、对企业经营影响最大的,仍是请假外出问题。社区矫正法和《中华人民共和国社区矫正法实施办法》(以下简称《社区矫正法实施办法》)的出台并未彻底解决该问题。④因此,一方面需要进一步细化社区矫正请假外出执法标准,以满足社区矫正对象的合理外出需求;另一方面需加强区域一体化协作,通过统一区域执法司法标准,为一体化发展提供良好法治环境,服务和满足区域经济一体化发展需求。

　　(一)执行标准细化的必要性

　　一是有利于提升可操作性。社区矫正法以“正当理由”作为社区矫正对象外出请假标准的原则性规定,指导性强而实操性弱,《社区矫正法实施办法》虽细化列举了部分情形,但仍不全面。实践中,仍需社区矫正机构具体判断和认定何种情形属于“正当理由”,社区矫正机构的不同理解易导致执法多样化。因此,为便于实际操作、有效发挥“正当理由”的指导作用,应对执行标准作进一步细化。

　　二是有利于社区矫正目的的实现。社区矫正法淡化了社区矫正的刑罚色彩,更加强调对社区矫正对象的教育帮扶和改造,突出对社区矫正对象的权利保障。根据区域发展特点对执法标准进行细化以满足实际需要,与社区矫正法提倡的人性化的矫正理念相契合,有利于提高社区矫正的有效性和针对性,帮助矫正对象顺利回归社会、融入社会,实现社区矫正目的。

　　三是有利于促进民营经济发展。从江苏省的调研情况来看,社区矫正对象中存在较大比例的民营企业经营者。在长三角地区一体化发展的背景下,区域经济高度互通互联,如何在执法中推动民营经济发展,也是社区矫正面临的一个重要课题。社区矫正法和《社区矫正法实施办法》虽然对在矫民营企业经营者的请假外出事由有所放宽,但涉及企业经营性外出的规定仍较为笼统,对民营经济发展的推动力略显不足。实践中,可根据实际情况有针对性地对该执行标准进行细化,并通过区域司法协作扩大适用范围,以营造良好的司法环境、营商环境,促进地区民营经济健康发展。

　　(二)区域司法协作的必要性

　　当前,长江三角洲区域一体化发展已上升为国家战略,标志着长三角地区一体化发展进入新阶段。区域一体化的重要面向就是经济一体化,企业跨区域经营是常态,也是经济发展的必然要求,如果区域执法司法标准差异较大,不利于民营企业的发展壮大。因此,经济一体化势必要求司法一体化,而区域司法协作是实现司法一体化的重要方式。

　　检察机关是国家法律监督机关,是法治建设的重要力量,保障民营企业健康发展、服务国家经济发展战略是履行检察职能的应有之义。与此同时,司法行政机关在规章制订、行政执法、法律服务、矛盾调处、风险化解等各方面承担了服务保障民营企业发展的重任。检察机关、司法行政机关在服务保障民营企业发展方面的目标和价值追求一致。具体到社区矫正工作,社区矫正的实施者是司法行政机关,监督者是检察机关,在长三角地区一体化发展的背景下,实现社区矫正执法司法标准一体化,需要检察机关和司法行政机关统一认识、协作配合。

　　三、社区矫正执法司法一体化探索及未来发展方向

　　(全文详见《人民检察》2020年第14期或请关注《人民检察》微信公众号)