"放权"背景下检察办案监督管理问题探析

　　司法责任制改革的主要目的在于突出检察官的办案主体地位,把原先由检察长行使的办案决定权下放给检察官行使,通过依法合理有序放权,使一线办案检察官在大部分案件中能够独立作出决定,成为有职有权、相对独立且承担责任的办案主体,从而实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。但权力下放使权力行使主体更加分散,加之检察官队伍能力素质参差不齐,容易产生办案人员各自为政、同案不同处理等问题,甚至衍生权力寻租的廉政风险。“有权必有责,用权受监督”,依法授权、合理放权以后,对原有的办案监督管理方式也需因势进行同步调适、改进,以确保检察办案权公正高效行使。

　　一、当前检察办案监督管理中存在的主要问题

　　近年来,各级检察机关按照最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)相关要求,坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合,不断强化对检察办案活动的监督管理,取得了较好成效,但仍存在一些问题。

　　(一)新型办案模式自身配套性监督管理机制欠缺

　　一是检察官办案权与监督管理权边界模糊,这表现在检察官办案权和监督管理权作为两种不同的微观权力,对其配置不够清晰、实践中如何规范二者的行使也不够明确两个方面。目前,相关权力清单中,对各层级检察官的权力配置具体采取怎样的标准、既有权力项目到底有哪些、具体怎样分配仍有不明确之处。“放权”背景下较为强调检察官的办案主体地位,同时仍需坚守“检察一体化”原则,而后者往往又表现为监督管理权的行使。如此一来,检察官办案权与监督管理权在具体行使过程中,关系张力会更为突出。对检察官办案权、监督管理权等检察权能理论认识不清,就无法对这两项权能的行使进行合理规制,乃至出现两种情形:一方面容易导致检察长或业务部门负责人对检察官办案权进行不当干预,而由检察官最终承担相应责任的不合理情形;另一方面也可能出现检察官办案缺乏监督管理、滥用办案权的状况。

　　二是院领导、业务部门负责人获取办案信息的渠道收窄。司法责任制改革强调检察官是司法办案的主体,部分检察官将其理解为检察官独享案件信息,将院领导、业务部门负责人正当的监督管理视为过问干预,案件办理呈现相对封闭的状态。三级审批制的取消及案件办理过程的相对封闭,使得院领导和业务部门负责人难以有效获得被监督案件的信息,难以对检察官的办案活动实施有效监督。

　　三是缺乏可操作性的监督管理程序和方法。除《意见》第二十七条规定之外,少有其他法律条款对检察长、副检察长、业务部门负责人行使案件监督权的程序和方法作出明确规定,对以何种方式介入检察官办案活动、实施监督的具体方法以及如何做到监督留痕等缺乏具体的、可操作性规定。

　　四是检察指令权规制欠缺,司法责任制功能彰显不足。实践中,检察指令是一种主要的监督方式,但目前对检察指令权的实体规制、程序规制、监督制约较为缺乏。各地检察机关虽然对原来的三级审批办案模式做了诸多改进,对检察官予以诸多授权,但对于检察长保留的权力实质上仍以三级审批制形式运行,对其中的检察指令权行使并没有提出较好的规制方案,没有明晰上级检察机关、检察长、部门负责人是否可以改变办案检察官的办案意见等。《意见》第十条规定,检察官执行检察长(分管副检察长)明显违法的决定的,应当承担相应的司法责任,这里是否隐含着检察官的抗命权?实践中对相关问题的理解和认识还存在分歧。在目前的办案模式下,检察官的司法责任意识虽有提高,但实际上仍是一种抽象认识,真正起导向作用的是检察官绩效考评机制,司法责任机制在司法意义上的评价、预期功能需要得到彰显。

　　五是监督管理与公正高效司法价值的关系有待进一步平衡。当前,检察队伍素质参差不齐,部分检察官较难胜任疑难复杂案件的办理,由院领导、业务部门负责人从案件质量管控的角度对案件进行“把关”具有一定的现实意义。但是,如果监督管理权的行使过于依赖后者,容易导致以下两方面问题:一方面,监督管理权进一步行政化,加深检察权的从属性,背离司法规律,降低司法效率;另一方面,检察长、业务部门负责人要承担一定的办案任务,为了完成办案任务,易放松对案件质效的管理,同时还要处理大量行政事务,在行使监督管理权时容易变成“走过场”,形式化问题突出,监督制约效果不佳。

　　六是案件审查尺度不统一。办案决定权由不同的检察官或检察官办案组分散行使,同一检察院内部以及上下级检察院之间会出现案件审查尺度不统一的问题,同类案件不同处理的情况时有发生,如何统一审查尺度,有待探索和完善。

　　(二)案件监督管理机能受限

　　一是案件流程监督机制不够健全。具体表现在:其一,案件节点、信息项不健全。案件流程监督有效发挥作用的前提是案件节点具有全面性、全程性,一旦缺乏有效的案件节点,则无法准确记录案件办理情况,也就谈不上对案件实施流程监控。检察官在办理案件过程中需要根据案件办理流程生成相应的文书,并填写相关案件信息,这些文书和信息都是流程监督的重要数据。而目前案件办理流程中,对信息项的管理还不到位。一方面,填录的相关案件信息利用率较低;另一方面,一些重要案件信息无法从案件管理系统中提取和应用。其二,流程识别粗放。“流程识别是指为达到特定的价值目标,对业务流程活动的顺序、内容、方式、责任等进行明确的认知、辨别和界定,使不同类型的业务流程得到规范、有效的处理”。目前,全国检察业务应用系统中,无法在受案时对案件进行分级分类、准确标识案件性质,也没有根据不同案件类型建立有效的风险自动预警机制,致使无法有效实现通过流程管理来监控办案风险的目的。

　　二是案件质量评查监督机制效能不够。具体表现在:其一,评查的案件数量有限。如,广东省检察机关2019年评查案件12851件,仅占办结案件总量的2.78%。虽然最高检规定案件质量评查实行人工评查和智能辅助相结合的方式,但目前全国性的案件质量评查智能辅助系统尚在建设中,从实践来看,各地检察机关普遍采取由抽选的评查人员通过审查案件内卷的方式对案件质量进行人工评查。在时间、人力等资源有限的情况下,评查案件的数量有限,难以从整体上反映检察官办理案件的质量和水平。其二,评查内容表象,程序内部化。实践中,一些检察院的案件质量评查工作仍停留在纠正法律文书文字错误、卷宗装订不规范这些细枝末节上,对实质性问题关注不够。笔者调研发现,不少检察院是由业务部门抽选一名检察官来评查本业务部门全部检察官办理案件的质量情况,这种程序内部化难免会导致“不敢监督、不愿监督和不能监督”,案件质量评查的公信力也就难以得到保证。其三,评查结果运用不足。评查结果主要用于检察官的年底评优,对宏观决策的导向作用不强。

　　(三)办案绩效考核机制科学性有待增强

　　一是考核指标设定需进一步探索。绩效考核指标设定一直是司法改革的难点。近年来,最高检建立了指导性的考核指标,各地结合本地实际对其予以细化,但考核指标的科学性仍面临诸多质疑。检察机关业务类型多样,各类业务工作性质、方式、复杂性不同,即便是类似工作量的折算都存在困难,对不同工作量进行折算更难达到准确合理,也就难以建立客观合理的业务考核指标体系,实践中有时还存在工作数量指标与质量效果指标相矛盾的情况。

　　二是考核实施中的行政主导性影响办案人员的主体地位。对检察官的业绩考核一般在检察机关内部进行,由院领导和业务部门负责人组成办案绩效考核组,对检察官的绩效进行评价,这种评价可能影响乃至决定检察官的职级待遇及等级晋升,进而可能影响检察官独立办案。

　　三是办案绩效考核对象、过程及结果应用等有待改进。实践中,检察机关一般都没有将办案团队作为考核单位进行考核评价,办案团队内各成员考核评价结果与团队成绩无关联,考核机制未能全面体现新型检察权运行机制的特点;考核过程缺乏监督,且不公开,很难对检察人员的办案质效和工作能力进行实时的过程监控,也难以确保考核客观、公正;考核结果的应用较为虚化,缺乏切实可行的使用机制。

　　二、完善检察办案监督管理机制的实践进路

　　(一)改进上级检察院对下级检察院的监督

　　一是丰富上级检察院对下级检察院的监督形式。上级检察院可以定期书面报告工作制度,对下级检察院进行政策性指导。下级检察院定期将检察工作情况、工作亮点、存在问题、原因和解决问题的方法及下阶段工作计划书面向上级检察院报告,接受上级检察院监督。上级检察院通过管理和考核加强对下级检察院的业务指导。切实加强对下级检察院备案审查内容的监督,避免“备而不审”或者流于形式,对发现确有错误的,应当撤销或者变更原决定,或者通知下级检察院自行纠正。上级检察院各业务部门对下级检察院相应业务部门实行办案质量个案考核和定期分析制度,加强对本业务条线的业务指导与监督,督促下级检察院对应业务部门规范办案流程。

　　二是拓宽上级检察院对下级检察院监督事项的范围。这并不是指上级检察院要对下级检察院事事过问,而是把握精准原则,主要对重大事项决策权进行监督管理。上级检察院党组、院领导和检察委员会要对检察工作中的重大事项充分行使领导权,并承担相应的责任。除了对常规检察工作进行监督外,还要加强对下级检察院检察长的评议、考核,要求下级检察院检察长定期将本人履职尽责情况书面向上级检察院述职,对于履职情况较差的,提出批评、告诫,或商请当地党委采取措施。

　　(二)规范院领导和业务部门负责人的监督管理活动

　　一是科学设定院领导和业务部门负责人监督权限,明确“权力清单”。具体包括:其一,“面”上的监督权,包括检察资源分配权、检察实务的部署安排权、案件质效的监督权、纪律作风的监督权、综合性考核评价权等。其二,“线”上的程序性事项审批权,主要包括法律文书和其他文书的签批权、法律授权类的程序性事项审批权、基于具体操作规程需要纳入监督管理的事项审批权等,如案件分配的调整、办案流程的掌控、办案是否公开等。其三,“点”上的个案监督权,旨在统一个案与类案的法律适用,主要包括决定或推动召开检察委员会会议,总结类案办理经验或讨论重大、疑难、复杂个案的法律适用问题等;决定或推动召开检察官联席会议,研究讨论个案或类案法律适用问题等。其四,“负面清单”,包括不得违反法定程序或者超越法定职权范围办案;不得擅自向不属于自己所分管的部门、检察人员或者超越法定职权范围,过问案件情况和办案进展;除本人参加检察官联席会议、检察委员会会议等发表个人意见外,不得超越法定职权对具体案件处理提出具体要求或者倾向性意见等。

　　二是规范院领导和业务部门负责人监督管理权行使方式。院领导和业务部门负责人应当规范、透明、公开行使监督管理职权,其权力行使应当具有可监督性、可救济性和可回顾性。一方面,可以借助检察委员会、检察官考核委员会、检察官联席会议和纪检监察部门监督等,消除院领导和业务部门负责人监督管理权行使缺乏规范性程序限制的状态,防止其监督管理权在运行中人为地行政化、随意化。另一方面,应通过完善制度促进监督管理权专业化行使。专业化管理最终要落到制度层面上,通过体现检察特质的规章制度来实施,才能保证监督管理不走样,不混同于其他类别的监督管理工作。最后,通过大数据运用促进监督管理程序化、智能化。以智能化手段准确记录案件办理及监督过程,实现院领导和业务部门负责人对检察官办案事前预防、事中监控、事后评价的全过程、闭环式监管,推动监督管理权运行由盯事、盯人、盯案并层层审批的微观形式向全院、全员、全过程动态、透明、实时监督的宏观形式转变。

　　(三)理顺检察办案组织与检察机关内部行政性主体监督管理权限的关系

　　以办案需求为导向,从司法资源配置入手,推动原有检察权运行监督制约活动适应办案模式、办案组织结构从层级化向扁平化转变。将检察办案团队作为独立的、最小的监督管理单元,按照检察办案权运行规律重塑检察办案监督管理权力架构,理顺检察长与办案组织、业务部门负责人与办案组织之间的关系。建立健全办案组织自主管理机制,在确保公正高效办案的前提下赋予办案组织负责人对办案团队的事务管理权,凡属办案团队内部日常检察事务,原则上由其自主管理,在完善办案团队权责配置、运行规范的基础上,尽量扩大办案团队的自主权,以激发办案团队活力。将业务部门负责人监督管理权的重心转移到案件质量管理、效率提升、办案团队之间案件审查尺度统一以及协调业务事务上来;检察长监督管理权的重心转移到推进司法经验总结、检察机制构建和办案工作的规范化上来,促进建构多层次的监督管理权力结构。

　　(四)健全统一法律适用工作体系

　　依托平台建设加强办案交流指引,充分发挥检察官联席会议、检察委员会会议总结司法办案经验、统一办案标准的职能,建立健全类案指导、审查指引等机制,统一类案审查标准、法律适用标准。如在健全检察委员会运行机制方面,可以改进检察委员会办案指导决策模式。较之于检察长的指令性决策指导,检察委员会的合议式决策指导更符合科学决策、民主决策的理念,更应得到突出。为提升检察委员会决策的科学性,可以改善审议模式,尽可能减少行政性要素的隐性影响。在检察委员会决定的执行模式方面,建议“改革过去检察委员会决定强令检察官执行的单一模式,根据案件不同类型构建检察委员会强制执行、说服执行及进行职务移转后由其他检察官继续办理并执行三种模式。”此外,在案例指导方面,除进一步发挥指导性案例、公报案例及案例要旨对统一法律适用的重要作用外,进一步开拓省级检察机关参考性案例的作用。在加强类案检索机制建设方面,可以依托大数据技术增强类案查询的准确性、便捷性、广泛性,明确类案检索的时间指引、类案检索的地域范围、类案检索的法律效力,同时细化案例检索操作规程。

　　(五)完善案件监督管理机制

　　一是完善案件流程监督机制。一方面,健全案件流程节点控制和信息项设置。对所有类型案件均设定案件流程节点,对效率、公平公正有显著影响的办案流程设置重要节点,对其他环节设置一般节点,确保节点控制的全面性。此外,根据案件办理流程,在一般节点和重要节点设置有价值的信息项,特别要突出重要案件的重要节点信息。另一方面,应进一步细化案件流程识别机制。在案件受理时就对案件进行识别,根据案件的繁易程度、种类性质建立相应的识别标准和程序,以对不同类型案件采取不同的监控力度,提高监控质效。对特殊敏感案件、重大风险案件实行同步监控,确保及时有效获取相关信息,保证院领导、业务部门负责人或案件管理部门能够对案件办理质量进行实时管控。

　　二是完善案件质量评查监督机制。首先,应完善被评查案件选取机制,适当增加评查案件数量,使抽取的评查案件能更准确地反映检察官的办案水平,进而提高案件评查质量。必要时,可以借助电子卷宗对同类型犯罪案件或同类法律文书进行归类评查,以进一步提高案件评查的精准度。其次,完善案件评查标准,对证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、风险评估、文书制作等从检查内容、类别、有关要求三个方面层层细化,明确加分数值和减分数值,并根据案件评查最终得分将案件划分为不合格、基本合格、合格、良好、优秀等多个等级,为评查人员提供具有可操作性的案件质量评查标准。再次,注重应用案件质量评查结果,对评查中存在的个别问题,督促办案人员进行整改;对普遍性问题,启动调研机制,通过全面深度的分析加以解决。对办案质量好的,及时启动激励机制,将其与检察官选拔任用、年度考核、评先评优关联起来,使案件质量评查工作发挥良好的导向、示范作用。

　　(六)优化检察官办案绩效考核监督管理机制

　　一是改进办案绩效考核实施方式。有观点认为,考核主体可以是由法学教授、律师、法官、检察官代表以及对司法工作有了解的有关社会工作人员组成的检察官考核委员会,其中检察长为考核委员会负责人,检察官代表可以由全体检察官票选产生或检察长指定。也有观点认为,采取多元组合的考核主体以及第三方考核者介入从而去行政化的考核方式,过于理想化,难以适应量化、全面、严格的办案绩效考核需要,因此,很难成为有效运行、普遍采用的常态化绩效考核手段。笔者认为,在目前情况下,可先保持行政主导的办案绩效考核模式,但应增加检察官代表人数,适当增加检察官的话语权。待时机成熟时,再适当引入外部评价方式。同时,应尽量采取客观考核方式,采取同岗同位横向动态比较模式。整个考核运作过程应按照公开透明的要求,做到考核内容、标准、程序、结果全部及时公开,保障检察官的知情权、监督权。此外,对办案绩效考核的最后评定应严格执行民主集中制,实行票决制。二是明确办案绩效考核结果运用,发挥考核的“指挥棒”作用,考核结果可与检察官绩效奖金挂钩,与立功受奖、任职晋职晋级挂钩,与员额检察官退出机制挂钩。三是以大数据为核心优化检察官办案绩效考核监督管理机制。建立与办案有关的基础数据、动态数据、立体分析数据等数据库,利用大数据技术全面细致分析数据,构建检察官办案绩效与业务部门绩效的互动关系,进而明晰检察官的职责,为检察官办案绩效考核奠定基础。

　　(作者单位：广东省人民检察院)

　　(请参见《人民检察》2021年第6期或请关注人民检察微信公众号)