检察机关领导干部办案制度化的若干思考

　　自深化司法责任制改革以来,检察机关牢牢抓实领导干部这一“关键少数”,明确领导干部办案范围与方式,严格直接办案职责,将领导干部带头办案作为政治能力建设和业务能力提升的检视平台,部署推进了一系列具有针对性、实效性的改革措施,形成了符合新时代检察工作实际的领导干部办案制度机制,呈现出了常态化治理效能。新阶段,服务经济社会高质量发展、推动检察工作高质量发展,都需要更好地发挥领导干部办案“头雁”效应,推动形成权责一致、运行有效、自觉践行的领导干部办案制度体系,助推各项司法责任制综合配套改革措施系统集成。

　　一、检察机关领导干部办案制度内涵与发展历程

　　制度化是一个行动得以产生、重复,渐进地在自我与他人中唤起稳定的、同样的意见的过程。领导干部办案制度化,是通过机制、制度建设与运行实践,践行权责清晰、一致的司法责任体系,形成系统完备、衔接有效、趋于成熟定型的领导干部办案运行制度,将监督理念、制度规范内化为行为自觉。

　　(一)何为“领导干部办案”

　　领导干部办案,又称入额院领导办案,主要指检察长、副检察长、检察委员会(以下简称“检委会”)专职委员等检察人员,遵循司法责任制要求,依法办理相关案件。

　　从概念内核看,检察机关领导干部办案的关键是检察长办案。一方面,副检察长、检委会专职委员对案件的决定权、业务部门负责人对普通检察官办案的审核权,来源于检察长的委托或者授权,副检察长等入额院领导办案与检察长办案具有同质的权力运行结构。另一方面,我国检察机关实行检察长领导制,副检察长协助检察长开展工作,相比副检察长、检委会专职委员等领导干部,检察长在办案主体、责任主体等方面更具完整性。实践中,“检察长”一般还包含分管副检察长、检委会专职委员。检察长是检察机关“关键少数”中的关键,检察长办案是检察机关领导干部办案制度建构与运行的主体。

　　从概念外延看,“为什么办案”“办什么案”“怎么办案”往往直接影响着对“什么是领导干部办案”的理解与把握。可以说,“为什么办案”“办什么案”“怎么办案”,是领导干部办案制度界定的基础性问题。领导干部“一身兼两任”是客观实际,检察机关领导干部既要作为主办检察官或独任检察官完成一定办案任务,又要作为管理者履行检察业务指挥职责。组织指挥、决策拍板、审核把关等固然都属于办案,属于领导干部办案的外延,但更具制度建构意义的概念内涵,则聚焦于领导干部作为主办检察官或独任检察官,办理重大疑难复杂敏感有影响的案件、新类型案件和法律适用方面具有普遍指导意义的案件。基于此,领导干部办案制度构建与运行的功能与价值才能得到彰显。

　　(二)推进领导干部办案改革的基本历程

　　围绕领导干部要办案、办什么案、怎么办案等问题,检察机关部署推进了一系列改革措施,改革的动力既来源于监督办案现实需要,亟须推动检察官依法亲历、完整办案,最大限度盘活检察官资源,集中攻克重大疑难复杂案件与新型案件,促进法律统一正确实施;也来源于司法责任制改革的内生性诉求,在巩固深化司法责任制改革中,领导干部办案可以起到关键推动作用。总的来说,推进领导干部办案改革主要经历了三个阶段:

　　一是规范亲历办案。2007年,最高人民检察院制定《关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》,对领导干部直接办理哪些案件、哪些环节直接办理等作出了规定与要求。但受办案责任制改革、检察职能调整等因素影响,领导干部直接办案机制建设推进较慢。

　　二是完善办案责任。2015年,最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》要求,担任院领导职务的检察官办案要达到一定数量,领导干部办案机制建设进入实质阶段。为巩固司法责任制改革,最高检持续部署推进领导干部办案工作,领导干部要办案,带头办理重大疑难复杂案件,逐步成为共识。2019年,最高检制定实施《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》,基本明确了领导干部办案的范围、方式与办案情况通报等措施与要求,为推进检察机关领导干部办案机制建设提供了规范性、可操作性的实施路径。

　　三是由机制向制度渐进。2020年,最高检贯彻落实《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》部署强调,进一步明确入额领导干部办案的具体内涵、具体案件类型,落实入额领导干部办案情况通报制度,入额领导干部挂名办案、虚假办案,拒不改正的,责令其退出员额。随后最高检党组抓住领导干部“关键少数”不放,在全国检察长会议、大检察官研讨班等接续部署、持续推进,促进领导干部办案常态化。各地贯彻落实中央改革部署与相关文件要求,建立健全领导干部办案情况通报、公示等工作机制,基本保障了领导干部办案数量与比例。最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》明确部署落实领导干部带头办案制度,进一步提出了制度建设的要求与方向。

　　二、检察机关领导干部办案的价值目标与制度化要素

　　制度建构的价值目标决定了其在检察制度中的位阶。检察机关领导干部办案作为司法责任制改革催生的一项重要改革措施,包含着检察长办案制、检察领导制与司法责任制的结合等多层内涵。正如张军检察长所强调,领导干部办案不是把自己当成简单办案力量,要通过办理疑难、复杂、有影响性的案件,总结经验,发现深层次问题,预防、解决检察管理、司法办案中的问题,带动整个队伍提升能力水平。这些直接价值目标背后闪烁着辩证唯物主义思想。

　　检察机关领导干部办案,本身是一项政治性工作,是马克思主义唯物辩证法在检察工作中的生动运用。1943年6月,毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中就指出:“任何领导人员,凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者,必不能向一切单位作普遍的指导。这一方法必须普遍地提倡,使各级领导干部都能学会使用。”这是我党在长期实践中总结的经验,检察工作也不例外。党的十八大以来,习近平总书记多次强调,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。可以说,抓“牛鼻子”是习近平法治思想所蕴含的重要方法论。贯彻落实习近平法治思想,必然要全面落实背后的辩证唯物主义方法论思维,将抓实领导干部办案作为检察工作高质量发展方法论体系的重要内容。可见,检察机关领导干部办案制度建设与改革,并不仅仅是司法责任制综合配套改革中的重要一环,更是检察机关贯彻落实习近平法治思想制度体系的重要组成部分,是中国特色检察制度体系中的重要内容。这就需要科学准确把握领导干部办案制度的改革位阶,推动其由机制渐至制度,再至制度化、治理化,逐步转变为检察机关领导干部的政治自觉、法治自觉、检察自觉。

　　司法制度有别于机制,往往是一种语境化分析,既包含时空、地理,也包含着组织、机构与司法理念,既包含静态的制度规范,也包括动态的规范执行、行为内化、理念实践。领导干部办案作为一项制度,主要包括以下内容:

　　第一,责任体系。主要包括两个层面:一是“办什么案”“怎样办案”“办多少案”以及办案中履行什么职责等。重点在于规范领导干部办案范围、类型、数量、比例与基本标准,确立领导干部作为主办检察官或独任检察官办理案件时必须履行的职责。因不同层级、不同阶段检察工作的需要,领导干部办案范围、类型与数量、比例,可以适度调整与规范。二是领导干部办案带头、示范、引领作用在执法司法责任体系中的践行与体现,重点聚焦通过领导干部办案责任的落实,推动执法司法责任制体系整体建设。

　　第二,分案机制。分案是领导干部办案制度运行的重要环节,可以形象地比喻为制度运行的“水龙头”。其中,坚持指定分案与随机分案相结合,是领导干部办案案件分配机制建设的基本原则,实现智能识别、标签处理、自动分配,是机制建设的重点。

　　第三,办案运行。一是规范检察机关领导干部办案方式、组织形式等。二是科学配置领导干部办案组织。根据领导干部承办案件类型与特点,有针对性地组建专业化办案团队,必要时,以领导干部办案组织为引领,推动探索组建新型办案组织体系。三是通过领导干部办案,示范与引领新时代法律监督理念的践行。

　　第四,考核。考核是检视领导干部政治能力建设的基本平台。科学运用考核推动工作,本身也是考察领导干部管理水平的重要指标。领导干部办案职责、功能设定的复合性,决定了要建立有别于普通检察官的考核机制,注重考核结果的通报、运用,加强考核与交流晋升、检察官员额退出、待遇保障等机制的衔接,多层面发挥领导干部办案考核“风向标”“指挥棒”功能。

　　第五,配套机制,包括备案、通报、司法档案管理及典型案例、指导性案例评选等。加强情况通报、公示,是加强领导干部办案工作的重要措施。各项配套措施衔接有效、支撑有度,是制度有效运行的必要条件。

　　三、当前推进检察机关领导干部办案制度化中存在的问题

　　随着改革的巩固与深化,领导干部办案制度形态逐步呈现,且运行顺畅,目前制度运行中的问题主要表现在以下方面:

　　第一,整体构建仍有短板。一是领导干部办案考核滞后。各地积极探索建立健全领导干部办案考核机制,取得了较好成效,但一些地方在考核指标健全中,还未充分体现领导干部办案的特殊性,针对性不强,计分规则还有待完善。二是领导干部办案质量评价与检察官员额退出机制衔接不足。个别领导干部退出员额主要因转隶、调离或退休,与不胜任、不正确履职等因素关联度不高。

　　第二,系统性建构有待强化,主要体现在相关措施与机制之间系统集成不够,关联性不强。如,一些地方对领导干部亲历职责进行了细化,但并未及时完善与增设相应的配套子系统,是否亲自阅卷等亲历职责难以在全国检察业务应用系统上完全体现。再如,一些地方积极探索领导干部办案质量评查与个案评鉴制度,但并未与办案考核、办案情况通报、公示等有机结合,在一定程度上“各自为战”,影响了案件评查的实效性。

　　第三,精细化落实有待加强。如,基层检察院领导干部办理重大复杂敏感案件、新类型案件和法律适用方面具有普遍指导意义案件的标准仍有待进一步细化,根据服务大局需要,及时调整市、县检察院领导干部办理重大复杂敏感案件的标准仍缺乏规范支撑。再如,各省级检察院根据总体情况确定各级检察院检察长、副检察长、检委会专职委员每年作为主办检察官或者独任检察官办理案件的数量,但本院案件总量如何计算、全院检察官的平均办案量如何计算等,仍有待统一规范。

　　第四,改革供给侧输出不够。领导干部办案的示范与引领作用,不仅在于办案实践,更在于制度建构与运行。领导干部办案机制制度建设关联着完善检察官办案权力清单、突出检察官办案主体地位、健全检察权运行监督制约机制等改革措施。这些改革中遇到的问题与困难,在健全领导干部办案机制中也有不同程度的体现。但现阶段,领导干部办案制度机制建设引领、促进作用发挥不够,以自身制度之构建推动相关改革措施落实还有待加强。

　　四、推动检察机关领导干部办案制度化的现实路径

　　“万物得其本者生,百事得其道者成。”规范建构与精准落实领导干部办案制度,要纳入司法责任制综合配套改革整体部署中,抓实和检察官放权与监督、完善检察官员额退出机制等改革的连接点、结合点,更好地发挥领导干部办案制度内在的示范、促进作用。

　　一是完善领导干部办案考核指标体系与考核机制。这是规范构建该项制度亟须补齐的短板,也是下一步制度运行效能的重要支撑。要在推进司法责任体系建设与改革中进一步明确与规范领导干部直接办案、完善办案的司法责任,并细化为考核指标。针对领导干部办案实际,围绕阅卷、讯问、公开听证等亲历性事项,单独设置分数与考核指标,合理设置减分规则,重点加大对领导干部办案质量、效率、效果的指标赋值赋分。同时,增强考核结果与晋职晋级、核发绩效工资挂钩的刚性,促进领导干部办案摆脱“唯数量论”“唯指标论”。

　　二是科学细化调整领导干部办案标准与比例。检察长与副检察长、检委会专职委员办案标准与比例应当有所不同,不同层级领导干部也应有不同的标准。省级检察院领导干部重点办理全国全省范围重大、复杂、有影响的案件;市级检察院领导干部突出落实重大复杂疑难案件办案标准与比例要求,既要有量的要求,也要有质的要求;基层检察院领导干部则重点带头办案、完成办案数量与比例要求,在办案中发现、解决问题,改进工作。不同地区的领导干部办案,也应当立足区域案件结构与特点,有针对性地确立重大复杂敏感案件范围、办案标准与比例。

　　三是进一步完善领导干部办案相关配套制度。完善案件识别、分配机制,探索建立案件甄别、分流机制,推动实现智能识别、标签处理、自动分配。加强领导干部办案智能监管,按照智能化、科技化、人性化原则,运用大数据、云计算等手段,探索领导干部办案大数据监管模式。加强实名通报、分级通报、业绩通报,并结合情况通报,健全分析、研判机制,细化措施,严肃整改,切实将通报分析作为督导领导干部通过办案发现深层次问题、抓实队伍建设、加强政治建设的重要途径与抓手,促进提升领导干部办案深层次功能。

　　四是探索领导干部办案大数据模式。进一步部署与推进领导干部办案现代化与信息化建设,切实做好全国检察业务应用系统2.0中领导干部办案相关模块的设计与配套系统运行,全面如实记录、监控领导干部办案情况,提高办案效率,缓解领导干部因事务性工作带来的办案负担。积极探索大数据办案理念,注重加强办案信息的二次利用与深度分析,通过数据技术辅助办案数据研判,促进发现犯罪现象背后的行为规律、特征等深层次信息,将个案侦查靶向延伸到类案治理、制度监督。

　　制度建设是十八大以来党中央部署与推进改革工作的重要关键词,推进改革措施制度化落实是新阶段检察改革工作的重要环节。近年来,经过司法责任制改革巩固深化、综合配套改革的系统集成,尤其是以内设机构改革为切入点,检察工作格局重塑,各项改革措施之间的关联性、系统性需求不断增强。推进领导干部办案制度建设需要制度化演进,其他检察制度建设与改革同样如此。新阶段检察改革的巩固与深化,要注重由一项改革举措,到建立一项或多项工作机制,再到重塑性构建某一项或多项检察工作制度,最终,通过制度化治理形成检察工作自觉,更加稳健地推动中国特色检察制度科学发展。

　　作者系最高人民检察院法律政策研究室主任、一级高级检察官。

　　(请参见《人民检察》2021年第20期或请关注人民检察微信公众号)