吴宏耀等：以检察机关为主导的刑事诉讼分流机制优化路径

　　在我国,就刑事诉讼分流而言,立法者传统上注重以检察机关的不起诉裁量权为核心构建刑事案件的程序分流机制。1996年刑事诉讼法确立的不起诉制度体系,在强调检察机关追诉过滤功能基础上,进一步明确检察机关可以通过不起诉裁量权将轻微刑事案件分流到刑事诉讼程序之外。2012年刑事诉讼法关于未成年人刑事案件附条件不起诉制度的规定,继续沿袭了以不追诉为导向的程序分流思路。随着2018年刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度,我国刑事诉讼分流机制呈现两个基本面向:一是以追诉为导向的审判程序分流,即将不认罪的案件引入审判程序;二是以检察机关的不起诉裁量权为核心的刑事审前程序分流。在认罪认罚从宽制度事实上成为刑事诉讼案件主要程序模式背景下,重新审视、整合上述两种具有不同程序导向的刑事诉讼分流机制,已成为刑事诉讼制度发展不容回避的研究课题。

　　在我国刑事诉讼分流机制中,前承侦查、后继审判的审查起诉阶段居于枢纽地位。以此为基础,合理构建以检察机关为主导的刑事诉讼分流机制将直接决定着我国轻罪治理程序的构建以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革的走向及其具体样态。换句话说,在审查起诉阶段,充分发挥检察机关不起诉裁量权的不追诉功能,用足用好不起诉裁量权,可以减少不必要的起诉、审判活动;而对于决定提起公诉的案件,检察机关通过控辩协商引导案件适用适宜的审判程序,充分发挥多层次审判体系下的审判程序选择功能,可以有效调控适用普通程序的案件数量。

　　一、以起诉制度为依托的刑事诉讼分流机制

　　(一)以不追诉为导向的不起诉裁量权

　　不起诉裁量权是指在案件已经具备法定起诉条件时,检察官依法享有的根据自己的认识和判断选择起诉或不起诉的权力。自1996年刑事诉讼法以来,立法者通过修改刑事诉讼法逐渐赋予检察机关一定限度的不起诉裁量权。1996年刑事诉讼法在废除免予起诉制度的基础上,赋予了检察机关对轻微犯罪的不起诉裁量权。2012年刑事诉讼法在未成年人刑事案件诉讼程序中,规定了附条件不起诉制度。此外,在当事人和解制度下,对于被害人与犯罪嫌疑人达成和解协议的轻微犯罪案件,立法鼓励检察机关通过不起诉裁量权对犯罪嫌疑人作从宽处理。在保留以上不起诉裁量权基础上,2018年刑事诉讼法进一步确立了认罪认罚从宽制度。作为认罪认罚从宽制度的具体表现形式之一,2018年刑事诉讼法第182条第1款规定了特殊不起诉制度。即,对于犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实,有重大立功或者案件涉及国家重大利益的,经最高人民检察院核准,检察机关可以对涉嫌数罪中的一项或者多项犯罪作不起诉处理。

　　观察上述立法规定可以发现,在我国刑事诉讼制度发展历程中,立法对检察机关的不起诉裁量权一直持谨慎严控的立场。无论是酌定不起诉制度、附条件不起诉制度关于适用范围的限缩性规定,还是特殊不起诉制度关于核准程序的规定,可以鲜明地感受到,立法者尽管赋予检察机关在一定条件下作出不起诉决定的裁量权,但同时也设置了极其严格的程序规定。

　　(二)以追诉为导向的起诉裁量权

　　对于符合起诉条件的刑事案件,检察机关原则上都会提起公诉。同时,为高效、合理配置司法资源,改革者日益关注刑事案件的审判程序分流。在认罪认罚从宽制度下,以构建多层次刑事审判体系为导向,立法赋予检察机关更为广泛的从宽裁量权。这种从宽裁量权可概括为检察机关在提起公诉时,依法享有向法院提出从宽处罚的量刑建议权、适用何种审判程序的选择权。

　　第一,关于从宽处罚的量刑建议权。在认罪认罚从宽制度中,量刑减让是鼓励犯罪嫌疑人、被告人尽可能早且稳定全面认罪认罚的最主要机理机制。根据2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)的相关规定,检察机关应当根据案件情况就是否从宽、如何从宽、从宽幅度的把握提出初步的量刑建议,在充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师意见基础上,尽量协商一致,形成确定的量刑建议。因此,在具体的认罪认罚案件中,检察机关对是否予以量刑减让、量刑减让时刑罚种类的选择、减让幅度、是否适用缓刑、是否并处罚金等享有广泛的量刑建议权。

　　第二,关于适用何种审判程序的选择权。相较于普通程序而言,简化处理的诉讼程序能为当事人免除一定程度的讼累。从这个意义上讲,适用简化处理的诉讼程序于犯罪嫌疑人、被告人而言具有从宽处理的性质。1996年刑事诉讼法规定,对于符合法定条件的案件,检察机关可以建议或同意法院适用简易程序;2012年刑事诉讼法进一步明确,检察机关在提起公诉的时候,可以建议法院适用简易程序。2018年刑事诉讼法确立了刑事速裁程序。随着多层次审判程序体系的初步形成,在提起公诉时,检察机关应就案件适用何种审判程序作出选择和判断。需要指出的是,就立法设计而言,认罪认罚从宽制度下适用何种审判程序需要控辩双方共同协商确定。根据《指导意见》第26条、第31条,检察机关应当保障犯罪嫌疑人的程序选择权;犯罪嫌疑人同意量刑建议和程序适用是签署认罪认罚具结书的必要前提。

　　二、认罪认罚从宽制度下的刑事诉讼分流机制

　　认罪认罚从宽制度下,无论是从刑事诉讼纵向构造来看,还是基于特定诉讼阶段控辩审之间的诉讼关系而言,都不难发现,检察机关在我国刑事诉讼分流机制中具有举足轻重的主导地位。笔者从“纵向构造—横向构造”两个方面对以检察机关为主导的刑事诉讼分流机制予以研讨。

　　(一)纵向构造意义上的刑事诉讼分流机制

　　根据我国刑事诉讼程序的具体运行,纵向诉讼构造上,以检察机关为主导的程序分流机制可以概括为以下两个方面:

　　1.以审查起诉为中心的审前程序分流机制。在审前阶段,刑事诉讼分流机制具有以下特点:

　　第一,侦查阶段程序分流路径单一且欠缺独立性、拘束力。一般而言,对于不具追诉必要性的犯罪案件,程序分流得越早,制度价值就越明显。因此,在一些国家,对于轻微犯罪案件,往往在侦查阶段就设置了必要的程序分流机制。我国立法者一直对侦查阶段的程序分流持慎重态度,侦查机关基本不享有相关的程序分流权。根据刑事诉讼法第163条,只有在根据事实或法律不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任时,侦查机关才享有撤销案件的权力;否则,只要符合犯罪事实清楚、证据确实充分的追诉条件,就必须将案件移交检察机关审查处理。2018年刑事诉讼法第一次赋予公安机关对于符合追诉条件的案件予以撤销的权力。该法第182条第1款规定:“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实,有重大立功或者案件涉及国家重大利益的,经最高人民检察院核准,公安机关可以撤销案件。”该条规定一方面承认公安机关在一定条件下可以对符合追诉条件的犯罪案件作撤销案件的处理;另一方面,又为此设置了极其严格的外部核准条件,即必须报请最高检核准。

　　第二,审查起诉阶段是刑事诉讼分流的核心和关键。对于犯罪事实清楚、证据确实充分的案件,侦查机关必须移送检察机关审查起诉,以决定是否有继续追诉的必要。审查起诉阶段检察机关享有以下不起诉裁量权:一是对犯罪情节轻微的案件享有酌定不起诉裁量权。二是在未成年人刑事案件中享有附条件不起诉裁量权。三是对特定认罪认罚案件享有特殊不起诉裁量权。

　　2.以追诉为导向的审判程序分流机制。审判程序分流旨在实现刑事案件的繁简分流,以期更为高效、合理地配置司法资源。随着刑事速裁程序的确立,在审判程序的选择及适用上,检察机关事实上具有相当大的主导权。尤其在认罪认罚从宽制度中,检察机关主导构建的“认罪认罚案件—非认罪认罚案件”分流机制,直接影响着审判阶段繁简程序的适用。具体体现在:

　　第一,以审查起诉为重心,甄别认罪认罚案件与非认罪认罚案件。检察机关通过审查起诉能够有效实现认罪认罚案件与非认罪认罚案件的分类与甄别,具备影响审判程序分流的主动性与可能性,同时为后续审判阶段程序分流奠定了基础。

　　第二,实质意义上决定认罪认罚案件将适用何种审判程序。毋庸讳言,在认罪认罚案件中,检察机关关于审判程序的选择建议将在相当程度上决定着案件的程序走向。囿于司法资源的有限性,绝大多数争议不大的认罪认罚案件需要适用简易程序、速裁程序等“去庭审化”的程序处理。而如何进行程序分流,则主要由检察机关来完成,检察机关在犯罪嫌疑人要签署的认罪认罚具结书中会列明量刑建议、审理程序建议等内容。

　　(二)横向构造意义上的刑事诉讼分流机制

　　刑事诉讼的横向构造旨在展现特定诉讼阶段控辩审三方之间的关系。在认罪认罚从宽制度下,检察机关对于横向构造意义上的刑事诉讼分流机制也具有举足轻重的影响。检察机关的量刑建议是贯穿认罪认罚案件的一根金线。认罪认罚案件中,控辩审三方的关系显然不同于具有对抗因素的普通刑事审判。控辩关系从对抗走向协商、合作已是普遍共识,同时法院的职责与定位也发生微妙的转变。根据刑事诉讼法第201条,在认罪认罚案件中,除非符合法定情形,法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。因此,就认罪认罚案件控辩审关系而言,审判活动已不再是解决纠纷、裁决控辩冲突,而是立足事实和法律对控辩双方达成的合意进行监督。

　　第一,法院是定罪量刑的监督者。认罪认罚案件中,基于被告人认罪认罚的正当性前提,法庭审理活动更多表现为对控辩双方合意的“司法确认”,而非对控辩分歧的“定分止争”。换句话说,法院的角色已经转变为犯罪指控及定罪量刑的审查者与监督者。其监督权具体表现为三个层面:首先,审查被告人的认罪认罚是否有事实基础。对于被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究刑事责任的,依法转换程序,适用普通程序审理。其次,审查被告人认罪认罚的自愿性、真实性。根据《指导意见》第39条,庭审中,审判人员应当对认罪认罚的自愿性、认罪认罚具结书内容的真实性和合法性进行审查核实。对于不符合认罪认罚自愿性、真实性的案件,也应当依法转换程序,按照普通程序审理。最后,在实体处理方面,法院对检察机关起诉的罪名和提出的量刑建议进行审查判断。对于罪名适用错误的,如果检察机关起诉指控的犯罪事实清楚,量刑建议适当,可以听取检察机关、被告人及其辩护人对审理认定罪名的意见,依法作出裁判。对于量刑明显不当的,或辩护方对量刑建议有异议且有理有据的,应当通知检察机关调整量刑建议;只有在检察机关不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的,才能够依法作出判决。

　　第二,检察机关对定罪量刑肩负着更大更重的责任。在认罪认罚案件中,检察机关不再是单纯地追诉犯罪,需要客观公正地就定罪量刑问题作出预判和选择。检察机关必须通过对案件的实质性审查,确保公安机关移送审查起诉的案件符合法定的追诉条件。为此,办理认罪认罚案件时,一方面,检察机关应当坚持《指导意见》第3条规定的证据裁判原则,即“坚持法定证明标准,侦查终结、提起公诉、作出有罪裁判应当做到犯罪事实清楚,证据确实、充分,防止因犯罪嫌疑人、被告人认罪而降低证据要求和证明标准”;另一方面,对于行为人认罪认罚后仍事实不清、证据不足的案件,应当依照《指导意见》第30条要求,依法作出不起诉决定。

　　第三,检察机关的量刑建议应当是控辩双方协商一致的产物。与美国的辩诉交易制度不同,我国认罪认罚从宽制度中控辩协商本质上是量刑层面的协商,而不涉及犯罪事实与指控罪名,检察机关的裁量权仅限于量刑问题。在传统刑事司法制度中,量刑权是法院的专属权力,但在认罪认罚从宽制度下,为确保犯罪嫌疑人、被告人对量刑建议有一个稳定的心理预期,刑事诉讼法规定法院一般应当采纳检察机关提出的作为控辩双方合意结果的量刑建议。量刑权已经由法院专属转变为控辩审三方共享。基于此,在认罪认罚案件中,量刑建议本质上凝聚着控辩双方的共识,检察机关应当就量刑建议问题充分听取辩方的意见,争取与辩方协商一致。

　　综上,在我国刑事诉讼分流机制中,以起诉制度为依托,检察机关的主导地位日益凸显,并发挥着越来越重要的作用。在某种程度上,检察机关通过行使法律赋予的不起诉裁量权和起诉裁量权,将在实质意义上决定着具体案件的诉讼走向甚至是最终结果。

    本文系2020年最高人民检察院检察理论重点研究课题《检察机关实施认罪认罚从宽制度实证研究》(GJ2020B08)的阶段性成果。

　　吴宏耀,中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授;丰怡凯,中国政法大学刑事司法学院博士研究生。

　　（本文摘选自《人民检察》2022年第12期；全文共计约11900字，分为三部分，本次摘发前两部分）