冯小光 : 比例原则视域下民事检察跟进监督启动的审查思路

　　民事检察跟进监督是指开展民事检察监督后,当违法或错误的情形仍然存在时,检察机关可依职权再次监督。2021年,最高人民检察院连续印发了两批共计9件民事检察跟进监督典型案例,引起社会广泛关注。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,民事检察应当“健全抗诉、检察建议等法律监督方式,增强监督的主动性、精准度和实效性”。民事检察跟进监督作为抗诉、检察建议等监督方式的“后盾保障”,在实现精准监督、践行依法能动履职理念、提升监督刚性、体现权力监督与权利救济统一等方面具有积极的意义。

　　《人民检察院民事诉讼监督规则》第124条规定了三种可以跟进监督的情形。该规定表明,与初次监督相比,跟进监督并非仅是有错必究,而是要在充分考虑案件“三个效果”的基础上对是否跟进监督进行判断。目前,理论和实践层面都还未对“如何判断是否跟进监督”进行总结性研究,一定程度上影响了民事检察跟进监督工作的开展。本文旨在借鉴比例原则理论的基础上,结合实践,提出民事检察跟进监督启动的审查思路,以期为提高跟进监督质效提供参考。

　　一、民事检察跟进监督借鉴比例原则的可行性

　　比例原则是公法中的“帝王原则”,主要是指公权力机构应当选择有助于正当目的实现的必要手段,并且该手段造成的损害同其所促进的公共利益应当成比例。在传播范围上,该原则的地域性影响已从区域扩展至全球范围;在适用领域上,该原则已从行政法、宪法扩展至刑法、经济法、民商法、国际法等部门法;在适用对象上,该原则已从规范公权力和私权利的“权力—权利”结构、私权利之间的“权利—权利”结构向规范公权力之间“权力—权力”结构拓展。

　　精准监督理念指引下的民事检察监督应当确立法定性与必要性相结合的民事检察监督标准,培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维。相比于初次监督,跟进监督更考验民事检察工作者的智慧,而比例原则的理论品格正好契合民事检察跟进监督两个“相结合”的权衡过程。具体而言:

　　一是坚持法定性和必要性相结合的跟进监督标准。开展民事检察监督,要坚持法定性与必要性相结合的民事诉讼监督标准。法定性标准,主要是指检察机关应当依据民事诉讼法的相关规定来审查民事裁判结果和民事审判活动的合法性。必要性标准,是指检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查。在跟进监督中,法定性标准是判断是否跟进监督的直接标准,只要民事审判、执行领域仍存在违法或错误行为,检察机关就有了跟进监督的前提基础。在必要性标准的把握上,跟进监督作为依职权启动的更具刚性、更进一步的监督方式,应当具有更为充分正当的理由。相较而言,跟进监督中的难点不是法定性标准的判断,而是如何准确把握必要性标准,权衡相关价值判断,分析跟进监督目的和手段之间的关系。比例原则作为目的与手段的分析框架,将“目的与手段之间的理性”予以叙事和规范层面的转换。其对于把握必要性标准的意义在于,将实现社会效果、引领法治理念和司法政策等价值判断,内化到法律适用过程中,为是否跟进监督提供更充分的理由。

　　二是确立权力监督和权利救济相结合的跟进监督思维。传统观点认为,民事检察的功能定位是对民事审判和执行权的监督,属于公权力对公权力的监督。随着民事检察业务的拓展,单纯的权力监督功能定位可能难以解释民事支持起诉、民事检察和解等工作的法理正当性。随着民法典的颁布施行,民事检察部门因应新形势新要求,提出以贯彻实施民法典为契机,树立权力监督与权利救济相结合的民事检察思维。在跟进监督中,权力监督与权利救济的关系需要更好把握。虽然跟进监督是依职权监督,但初次监督多为依一方当事人申请,而跟进监督的时间成本较高,法院在初次监督后通常会维持原有裁判结果,另一方当事人也对生效已久的裁判产生了一定的信赖利益,需要权衡跟进监督和裁判既判力之间的关系、各方当事人之间的利益关系、法院或当事人行为对社会公共利益的影响等多重因素,才能使跟进监督的启动更具稳妥性。作为一种权衡方法,比例原则已成为处理多元利益紧张关系的分析框架,运用比例原则可为权力监督和权利救济相结合的跟进监督思维提供理论素材。

　　二、民事检察跟进监督启动审查思路的提出

　　(一)比例原则在民事检察跟进监督中的运用

　　比例原则理论的精华在于其阶层式的规范结构。“三阶说”为学界通说,认为比例原则包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三部分。适当性原则是指手段与目的之间具有实质关联性;必要性原则是指选择相对最小损害的手段;均衡性原则(狭义的比例原则)是指所选取手段造成的损害应同其所促进的公共利益成比例。“四阶说”是目前较具影响力的观点,其在“三阶说”中引入目的正当性原则,即要查明公权力行使的目的是否正当。

　　无论是“三阶说”还是“四阶说”,依照学理架构,比例原则的法律适用应遵循“目的正当性—适当性—必要性—均衡性”的审查步骤。但实践中,比例原则的个案适用并非都要按部就班进行,对于比例原则的适用存在“全阶式适用”“截取式适用”“抽象式适用”三种类型:“全阶式适用”是指严格依次按照比例原则的各项子原则展开审查;“截取式适用”是指只选取部分比例原则的子原则进行判断;“抽象式适用”是指不具体论证比例原则的各项子原则,直接判断行为是否符合比例原则。

　　具体到民事检察跟进监督中,笔者认为,依照均衡性原则构建启动民事检察跟进监督的审查思路较为妥当。理由在于:目的正当性、适当性和必要性原则的适用场景是在公权力的行使具有多元目的、多种手段的场合下。目前,民事检察跟进监督范围仅包括民事诉讼中仍然存在违法或错误的情形,监督的直接目的是纠错,跟进监督手段也较为单一,在生效裁判结果监督中的手段只有抗诉或再审检察建议;在执行活动违法监督、司法人员违法行为监督等业务中的手段仅有检察建议。未来,随着民事检察权功能定位、监督范围和方式的拓展,民事检察跟进监督的目的和手段也会更加多样,目的正当性、适当性、必要性原则就有了发挥效用的空间。但在现行民事检察跟进监督制度下,引入比例原则时暂时不需要“全阶式适用”。

　　(二)以均衡性原则构建民事检察跟进监督启动的审查思路

　　均衡性原则要求手段所造成的损害同其所促进的公共利益成比例,其中蕴含三项要素的判断,即公共利益、公民权利、财政成本。如果实施该手段带来的公共利益收益相对于成本(权利损害+财政成本)越大,则该手段的可接受性越大,反之则该手段的可接受性越小。

　　均衡性原则中的三项要素也是民事检察跟进监督的启动需要考量的。其一,检察机关是维护公共利益的代表,民事检察跟进监督的启动应当分析对公共利益的保护效果。人民检察院组织法第2条明确,检察机关通过行使检察权“维护国家利益和社会公共利益”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调,检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。检察机关的基本职责是保障法律统一正确实施。法律统一正确实施事关国家法律秩序的稳定,属于社会全体成员的公共利益。民事检察跟进监督的本质是通过多次监督保障民商事等领域的法律统一正确实施,体现了对公共利益的维护。当然,不同类型案件中,违法或错误情形导致公共利益的损害类型、损害后果也不同,因而跟进监督对公共利益的维护效果也有所不同。因诉讼程序中的违法或错误情形而受到损害的当事人利益也是跟进监督中考察公共利益维护效果时的因素。因为,民事诉讼双方当事人的具体利益虽不直接与公共利益相关,但是在跟进监督案件中,一般至少有一方当事人的利益损害是因为诉讼程序中的违法或错误情形导致的,诉讼程序本就关乎公共利益,故因诉讼程序中的违法或错误情形而受到损害的当事人利益就不仅是私益问题了。此类当事人受损利益的种类、大小、其他途径救济的可能性等因素也是跟进监督启动需要考量的。

　　其二,民事检察跟进监督会对当事人权利产生影响,特别是基于原有裁判获得利益的当事人。因此,需要衡量跟进监督对当事人私益的影响程度,如果跟进监督纠错的问题严重性较小、对因违法或错误情形受到损害的当事人的救济效果较小,而改变结果后对另一方当事人利益影响较大,则跟进监督启动的正当性较小。

　　其三,民事检察跟进监督要考虑法院改变原有处理结果的时间成本、执行的经济成本等司法成本。民事检察精准监督本就要求检察机关在综合考虑监督的经济性、生效裁判与民事法律关系的稳定性、当事人利益及受损程度等因素的基础上,选择最有利于实现监督目的的监督方式。因此,作为“后盾保障”的跟进监督更要权衡跟进监督效果与司法成本的关系。

　　综上,依据均衡性原则提出的民事检察跟进监督启动的审查思路是指,如果跟进监督实现的公共利益维护效果(需要考量违法或错误情形的性质、当事人因违法或错误情形受损的程度等要素)相对于成本(需要考量对另一方当事人的负面影响、司法成本等要素)越大,则跟进监督启动的正当性越大,反之则跟进监督启动的正当性越小。

　　作者:冯小光,最高人民检察院检察委员会委员、第六检察厅厅长、一级高级检察官;纪闻,最高人民检察院政治部干部。

　　本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《精准监督背景下的民事检察跟进监督研究》(GJ2022B07)的阶段性成果。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第8期)