海峡两岸生态检察职能及其发展前瞻

海峡两岸生态检察职能及其发展前瞻

│江 莉* 周孙章**

　　[摘 要] 检察机关作为法律监督机关和公共利益代表,势必在生态环境保护中发挥更大作用。两岸检察机关遵循不同路径,设置了各具特色的生态检察职能运行体系,都在相当程度上守护生态环境法秩序、维护生态环境公共利益、促进生态环境保护合作。大陆检察机关兼具法律监督的功能定位和公益代表的身份定位,应坚持生态检察办案与监督辩证统一,规范恢复性生态司法模式架构,力求达到在生态环境保护方面,刑事、民事、行政检察和公益诉讼检察职能全面平衡协调发展。

　　生态环境关乎人类永续发展,具有典型的公益属性。随着全球环境危机来临,世界各国皆对生态环境问题给予极大关注。而检察机关作为公共利益的代表,在现代生态环境治理中被寄予厚望。海峡两岸检察职能运行异曲同工,都在相当程度上守护着生态环境法秩序,推进生态环境保护合作。当前,适逢大陆司法体制改革和检察机关转型发展,开展两岸生态检察制度比较研究,对于大陆调整完善生态检察职能及其运行方式颇具参考和借鉴意义。

　　一、两岸生态环境保护中的检察机关角色定位

　　(一)检察机关参与生态环境保护的逻辑前提

　　一是环境义务构成。生态环境与人类生存发展密切相关,现代社会治理需要从立法、行政和司法等层面综合保障人民生存发展的基本权利,由此衍生各机关和主体参与生态环境保护义务。立法机关需要回应人民关切,制定生态环境保护制度规范,保障生态环境所承载的生存权、健康权、财产权等基本权利。行政机关需要执行生态环境保护规范,提出生态环境保护政策,平衡经济社会发展与生态环境保护,维护人民美好生活的环境利益。包括检察机关在内的司法机关则需要贯彻执行生态环境立法规范,监督行政机关执法和人民守法行为,通过具体司法实践,保护生态环境法益。

　　二是检察职能设定。生态检察职能是检察职能在生态环境领域的具体化,探究生态检察职能首先需要厘清两岸检察职能界分。台湾地区“法院组织法”第六十条规定,检察官负有侦查、公诉和指挥刑事执行以及协助自诉、担当自诉职权,另有其他“法令”设立职务。大陆检察机关正处于转型发展时期,检察职能面临重大调整。修订后的人民检察院组织法第二十条设定了检察机关的职能范围,包括审查逮捕、审查提起公诉,对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等活动开展法律监督以及提起公益诉讼等职能。

　　(二)检察机关参与生态环境保护的基本定位

　　一是生态检察职能设置。对比两岸检察职能设置,台湾地区并未专门强调生态检察职能,而是归于检察职能在生态环境领域的功能作用。相关项目主要是生态环境领域违法犯罪的侦查与追诉及其公诉和指挥刑事执行,因惩治生态环境犯罪需要形成与行政机关的联系与合作,从惩治犯罪职能衍生与行政机关、警察机关、民间环保团体、环境学术机构的跨领域合作。而大陆检察机关配置公益诉讼检察职能,突出生态环境公益保护。民事公益诉讼和行政公益诉讼均就日益突出的生态环境受损问题,由检察机关在一定条件下提起公益诉讼。此外,大陆检察机关还通过刑事、民事和行政检察职能,履行生态环境保护义务,主要对生态环境刑事犯罪进行审查逮捕、审查起诉,开展相应刑事诉讼监督;对涉及生态环境破坏的民事、行政案件实施法律监督。

　　二是生态检察基本定位。通过两岸生态检察职能分析可见,在生态环境保护的整体环节中,检察机关本应处于相对限缩的角色,但生态环境的公益属性和检察机关的公益角色,决定了检察机关需要在生态环境保护中扮演日益显著的角色。台湾地区“法官法”第八十六条规定,检察官依法追诉处罚犯罪,为维护社会秩序之公益代表人,明确提出检察官的公益代表人角色。检察官亦由侦办犯罪,前伸后延至环境犯罪防治、回复环境原状乃至环境规范宣传、跨领域环境保护合作等诸多环节。大陆检察机关奉行“法律监督”的宪法定位,对生态环境保护领域的法律运行进行全程监督,职能运行上具有较大的开放性。实践中,大陆生态检察职能同样进行了前伸后延,形成了与台湾地区颇为相似的路径。由此可见,虽然两岸生态检察职能设置差异较大,却都有着公益代表的身份角色,在异质性中亦有同质性。

　　(三)检察机关参与生态环境保护的角色借鉴

　　一是生态环境法秩序的守护者。这是两岸检察机关最基础和最基本的角色。从检察制度创设的本意看,检察官作为“法律守护人”,虽不主动干预正常法律运行,对法律运行保持谦抑性,但在法律运行秩序遭受破坏时必须坚定地承担守护职责。当环境破坏事态从政策规范、管理预防到民间监督已经层层失守,检察机关应是环境法秩序的守门员。而关心生态环境的人民、警察和行政执法人员虽是环境破坏的最初发现者,但是诸多环境破坏真相需要检察官深入挖掘。同时,检察官还应承担督促犯罪引发的生态环境受损的修复之责,在惩治生态环境犯罪中尽可能修复受损的生态法秩序。此外,检察官还在凝聚环境价值、主持环境正义和调处环境纠纷中发挥积极作用。

　　二是生态环境公益的监督者。生态环境保护具有明显的公益属性。因应生态环境保护形势需要,两岸检察机关基于公益角色自觉,对生态检察职能进行相应调整。生态环境管理本属行政职权,与检察职权存在明显界分,但检察机关作为生态环境法秩序的守护者,对于行政执法中存在的问题需要承担监督角色,由此衍生检察官承担环境管理的支持、监督与敦促者角色。一方面支持、敦促行政执法,另一方面监督行政不法,惩治环境监管犯罪。同时,检察官还承担环境保护团体的援助者角色,这也是公益角色自觉的具体体现。从维护公益角度看,检察机关与环境保护团队只是在是否具有法定职权上有所区分,两者身份与目标趋于一致,这也决定了环境保护团体可以与检察官在行使职权中相互合作。

　　三是生态环境保护合作的促进者。生态环境保护涉及多部门多群体合作,合作是生态环境保护的重要原则。特别是现代以来,生态环境价值日益成为社会各界所认同的共同价值。检察官作为整体生态环境保护秩序的下游角色,恰恰可清楚看到生态环境保护法律和政策规范运行的整体情况。溯源而上,从检察机关立场推动建立生态环境保护合作机制,综合防治生态环境犯罪发生,具有相当便利的条件,这也是检察官承担环境保护合作促进者角色的具体体现。而惩治生态环境犯罪,守护生态环境法秩序;支持、敦促和监督有关机关和组织履职,维护生态环境公益以及架构环境保护合作机制,往往能够影响立法政策和行政决策。这也意味着,检察机关还可以在环境立法和政策变迁上发挥积极的作用。

　　二、两岸生态检察职能运行的制度安排

　　(一)职能基础:守护生态环境法秩序

　　1.生态环境犯罪治理方式。惩治生态环境犯罪是两岸检察机关的基础职能。台湾地区检察官作为侦查主体,负责发动、进行以及终结侦查程序,指挥警察深入调查和揭露环境破坏真相;大陆检察机关作为法律监督机关,加强对侦查行为的法律监督,提前介入重大环境破坏案件引导侦查取证,同样发挥着惩治破坏环境犯罪的作用。有所不同的是,台湾地区检察官通过具体行使侦查、公诉和指挥刑事执行等职能,惩治生态环境犯罪,守护生态法秩序;大陆检察官通过审查逮捕、审查起诉和诉讼监督、补充侦查等职能,督促侦查机关依法规范行使侦查权。

　　为打击犯罪,两岸检察机关均承担一定的公诉裁量权,对生态环境犯罪案件流向审判起到过滤把关作用。两岸均设置不起诉制度,对于不构成犯罪、犯罪证据不足或犯罪情节轻微可作不起诉的,由检察官作出不起诉处分。台湾地区还设置缓起诉制度,大陆则对未成年人创设附条件不起诉制度,在惩治犯罪中赋予检察官更大自由裁量空间。在设定刑罚惩治犯罪的同时,两岸都较为注重犯罪矫正。台湾地区设置保安处分制度,由检察官指挥执行;大陆相应配置社区矫正制度,由检察机关督促监管单位依法规范监管行为,通过综合配套矫正和帮教,推进服刑人员社会化。

　　2.生态环境监管问题惩治。生态环境破坏个案背后往往潜藏行政执法和监管等问题,乃至涉及职务违法犯罪。台湾地区检察官具有完整的刑事侦查权,对于违法监管或监管不作为的,可以直接侦查和追诉,并指挥警察深入调查和揭露监管违法犯罪。这种侦查和追诉对行政稽查行为起到强有力的监督和制约作用,实际上形成与行政稽查机关的联系与合作。大陆在国家监察体制改革后,主要由监察委负责调查处置生态环境监管违法犯罪,检察机关保留必要的侦查职能。即便如此,检察机关仍然可以继续在生态环境监管犯罪中扮演重要角色。一方面,依托立案监督职能,督促行政执法机关移送涉嫌生态环境犯罪线索。另一方面,建立与监察委的沟通衔接机制,对办案中发现的监管违法犯罪线索移送监察委调查处置,对监察委移送的相关职务犯罪案件依法履行审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等职能。

　　3.生态环境修复运行机制。修复受损的法秩序是刑罚运行的重要目的,生态环境犯罪治理更应尽可能修复受损生态环境。台湾地区检察官行使刑事侦查、刑事执行等职权,在刑事办案压力下,能够较为顺利让受破坏的生态环境得以修复。同时,检察官还可以通过缓起诉处分、缓刑准用保安处分以及易服社会劳动令等方式,命令被告人交付缓起诉处分金、履行回复环境原状事项、提供环境公益劳动等,尽可能修复受损生态环境。大陆创设未成年人附条件不起诉制度,设定附条件不起诉考验期,赋予考察机关决定考察裁量事项,为探索修复性司法提供了一定的法源依据。但总体来看,现有制度设计并未专门规定生态环境修复,而相关恢复性司法实践已经逐渐推广。特别是福建等各地检察机关在不违背现有法律制度的前提下,已经探索形成较为成熟的“补植复绿”等生态修复社会服务机制。①

　　(二)职能演变:保护生态环境公共利益

　　1.台湾地区生态环境公益检察。台湾地区并未设置专门的检察官提起公益诉讼制度,但也在一定程度上延伸了生态环境公益检察职能。环境犯罪频发多是由于环境监管失灵所致,而检察官由于其职权的中立性和独立性,与环境行政稽查人员合作办案,足以强化行政稽查的执法能力。因此,2007年,台南地区检察署推动与当地环保机关、警察单位组建环境犯罪防治结盟机制。2017年3月,台湾地区司法改革会议将“加强环保署与检察机关的联结”写入改革议题,并且明确“修改相关条文,明定检察官得以成立环境犯罪治理任务编组的法源,让检察官同时具有相关行政权限及司法侦查追诉权限……实现统一指挥事权”的专门检察制度。②

　　2.大陆生态环境公益诉讼检察。大陆公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,赋予检察机关督促和支持环保组织等法定机关和组织以及相应监管单位依法履职的职能。无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼,都设定了诉前程序。这种制度设计显然蕴含递进式监督的意涵,体现了检察机关作为环境管理的支持、监督与督促者角色定位。特别是在行政公益诉讼中,提起诉讼并不是制度设计的最终目的,根本目的还在于督促行政机关依法履职,保护国家利益和社会公共利益。

　　3.生态环境公益检察评价。公益代表人的角色自觉,决定了两岸检察机关必然在生态环境公益保护中有所作为。台湾地区检察机关通过加强部门联动,特别是与环境稽查单位的联结,推动环境犯罪防治结盟机制,促成环境犯罪治理任务编组,实现对生态环境犯罪的有效惩治。大陆则直接赋予检察机关提起公益诉讼的职权,逐渐跟进相应配套制度设计,这有助于检察机关更加直接、更加有效地维护生态环境公共利益。在此意义上,生态检察职能的演变发展过程中,两岸检察机关宜相互学习借鉴。

　　(三)职能拓展:促进生态环境保护合作

　　现代社会发展中,生态环境破坏问题日益突出,需要全方位、全地域、全过程地开展生态环境保护建设。检察机关作为生态环境保护的下游角色,无论是基于“法律监督者”还是“法律守护人”定位,都可以较为科学、客观地检视生态环境保护法律和政策规范得失。从制度设计的整体情况来看,两岸检察制度虽然均未明确,但检察机关促进生态环境保护合作、推动环境政策变迁的功能作用确系客观存在。台湾地区检察官的环境犯罪防治结盟,一方面是环境公益角色的需要,另一方面也是检察官促进生态环境保护合作的具体体现。与之类似,大陆检察官也在探索发起生态环境保护联盟,2018年7月6日,广东省深圳市福田区检察院发起福田国家级自然保护区生态保护联盟,即是其中的有益实践之一。此外,作为守护法治的重要力量,两岸检察机关均在生态环境保护的立法规范和政策变迁中发挥着重要作用。大陆检察机关还可立足司法实践,通过检察建议、调研报告等形式,影响生态环境保护的行政决策乃至立法决策。(详见《人民检察》2019年第6期,有删节)

　　*福建省平潭综合实验区人民检察院副检察长;

　　**福建省平潭综合实验区人民检察院检察官。

　　①参见李明蓉:《生态司法中的社会服务机制探索》,载《海峡法学》2017年第2期。

　　②参见2017年9月8日台湾地区“司法改革会议成果报告”。

　　(摘自《人民检察》2019年第6期)