海峡两岸检察机关在少年司法中的定位与作为

　　

海峡两岸检察机关在少年司法中的定位与作为

——以校园欺凌事件的处置为视角

│佘晓冬* 董凌楠**

　　[摘 要] 面对校园欺凌事件,海峡两岸检察机关在对事件的处理上并不相同。台湾地区表现为一种“弱检察”模式,检察机关在事件的处理上作为有限,主要是由学校、少年法院作为事件(案件)处理的主要主体。与此相对,大陆则表现为一种“强检察”模式,检察机关在事件的处理上有较大的作为空间。当前,大陆检察机关在校园欺凌事件中所发挥的作用并不充分,相关配套制度和措施尚待进一步完善。具体而言,应完善少年司法机构设置,强化社会支持体系与保护体系建设,并采取多样化的保护处分方式,以形成一整套完备的少年检察服务体系。

　　2017年12月,教育部等11个部门联合发布《加强中小学生欺凌综合治理方案》,认定中小学生欺凌是指发生在校园内外、学生之间的,一方单次或多次蓄意或恶意的,通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱的行为,造成另一方身体伤害、财产损失或精神损害等后果。2018年7月,国际应急管理学会中国委员会发布《我国中小学校园欺凌形势调研报告》指出,校园欺凌事件已经成为一种较为严重的社会现象,是形成重、特大突发公共安全事件的隐患。可见,校园欺凌不仅是一个校园问题,更是一个社会问题,且易发展成刑事案件。探讨检察机关对校园欺凌的处置,审视检察机关在少年司法中的角色定位,有助于检察机关整合力量,有效治理校园欺凌现象。

　　一、检察机关在校园欺凌事件中的定位

　　(一)检察机关应对校园欺凌的司法实践

　　校园欺凌事件的黑恶化,有着“从小到大、从大到罪、从罪到黑恶”的演化过程。实务中,在校园欺凌行为的不同阶段,检察机关的作为也不尽相同。

　　一是一般违规行为。在初始阶段,校园欺凌的程度轻微。根据预防未成年人犯罪法第十四条规定,未成年人的不良行为可能包括以下方面:打架斗殴、辱骂他人;强行向他人索要财物;故意毁坏财物等。上述行为主要由学校处置。学校成立由校长负责,由教师、社区工作者、家长代表以及校外专家等人员组成的学生欺凌治理委员会,对事件进行调查处理。目前,由检察机关主导或积极参与的环节是预防校园欺凌的法治教育工作,即各地检察机关自行或联合当地司法行政机关、法院等以法治宣讲、检校共建、建立未成年人法治教育基地、开展模拟法庭等各种形式,积极参与校园欺凌的预防工作。

　　二是违法行为。在第二阶段,校园欺凌事件逐渐超出学校的治理范畴,进入社会综合治理领域。台湾地区称之为“少年虞犯行为”,即可能有触犯刑法的行为。预防未成年人犯罪法所规定的严重不良行为中,若是针对在校学生,应纳入校园欺凌防治范围;构成破坏治安管理秩序行为的,由公安机关依法予以治安处罚。实务中,公安机关对于有严重不良行为的少年基本采取批评教育、训诫后由父母或学校领回教育的方式处理。而交由专门学校进行矫治和教育的方式则存在交叉感染等问题。需要特别注意的是校园欺凌中的一类特殊群体,在台湾地区称之为“触法少年”,即低龄欺凌人有触犯刑法的行为,因责任年龄限制不承担刑事责任,从而导致案件无法进入刑事司法程序。

　　三是犯罪行为。对于涉嫌犯罪的校园欺凌事件,检察机关作为上承侦查下接审判的司法机关,主导或积极参与了整个诉讼程序,尤其近年来检察机关围绕未成年人检察职能主动探索,在办理校园欺凌刑事案件、推动完善“政法一条龙”和“社会一条龙”配套工作机制上,有大量可圈可点的作为。但一方面,公安机关少年警队的建立举步维艰,缺少专办机制,与检察机关衔接不畅,有时检察机关面临“单打独斗”的困境。另一方面,对校园欺凌犯罪行为的帮教缺乏社会帮教体系支持,校园欺凌犯罪的矫治成效难以显现,甚至出现矫治无效、校园欺凌犯罪集团化扩展的趋势。

　　(二)检察机关在少年司法中角色定位的审视

　　沿着校园欺凌事件的发展脉络可以发现,实践中,检察机关仅在一般预防(法治宣讲)和刑事案件(诉讼程序)的处理中有所作为,而在一般违规行为和违法行为的处置中较少涉及。那么,作为法律监督机关及少年司法体制中的重要组成部分,当前检察机关的角色定位是否合适存在争议。

　　笔者认为,在一般预防工作中,从机构职能分工看,检察机关并非普法宣传的牵头单位;从一般预防效果看,一次法治宣讲、一场模拟法庭对于防治校园欺凌的作用有限。司法行政部门、教育部门、学校作为法治教育的主导部门,应当将法治教育纳入学校教学计划中并执行落实。而检察机关应定位为普法参与者,立足职能,以案释法,积极参与学校法治宣传教育。

　　此外,在对校园欺凌事件处置情况的梳理中发现,对实施一般违规行为的少年往往采取的是社会性、非司法性质的预防、教育和保护措施,较少给予行政处罚或者采取强制性教育矫正措施,更不能追究刑事责任。我国法律对少年的罪错行为有不良行为与犯罪行为的区分,在处理体系上呈现行政干预体系与刑事司法体系的二元结构,但二者之间缺乏有效衔接。违法行为的行政干预体系在总体上并未被纳入少年司法体制改革框架中,检察机关较少涉足违法行为的行政干预体系。

　　二、台湾地区检察机关应对校园欺凌事件之策略

　　(一)普通校园欺凌事件之旁观者

　　在台湾地区,教育部门是校园安全的第一道防线,也是治理校园霸凌事件的主动介入者。教育部门为遏制校园霸凌事件,出台了一系列行政规章,内容上涵盖教育、辅导人员之培训、防制校外黑恶势力渗透、整合社会力量、界定霸凌、辅导管教等防制校园霸凌事件的方方面面,可谓巨细无遗。在校园内部,主要通过提高辅导人员处理安全事件能力、建构三级预防策略和校园安全运作平台等途径预防霸凌事件的发生;在校园外部,排除黑道势力、毒品滥用等外部渗透,联合警政、社区资源共同应对霸凌事件发生后之处置。最初“友善校园”理念是基于校园对零体罚之强烈呼吁;随后,在校园霸凌事件不断发生的背景下,关于校园安全的规章制定更多转向防制校园霸凌。其中,2012年教育部门颁布的《校园霸凌防制准则》(以下简称《准则》)是防制和处理校园霸凌事件最为重要的规范性文件,详细地规定了校园霸凌事件发生后的处理程序。通过梳理上述防制校园霸凌政策及措施可以发现,台湾地区检察机关几乎没有参与校园霸凌事件的处理过程,也没有主动参与校园霸凌防制政策的制定及校园法治宣传。只有在霸凌事件升格为刑事案件时,检察机关才会介入案件侦查、起诉、审判程序。

　　(二)升格至刑事案件之处置者

　　台湾地区检察机关对霸凌事件的获知路径和可采取的行动较为有限,《准则》第二十条规定,校园霸凌事件情节严重者,学校应即请求警政、社区或检察机关等协助,并依据“少年事件处理法”等法律法规处理。当学校认为霸凌事件可能触犯刑法时,检察机关可提供协助。但即使升格至刑事案件时检察机关也要经过少年法院的先议权才会依职权处置,即检察机关不得直接受理学校或警察移送的未成年人刑事案件,若误受理未成年人刑事案件,应当移送少年法院处理。检察机关对未成年人虞犯等未成年人保护案件没有管辖权,其对未成年人刑事案件的管辖仰赖少年法院调查的结果,而没有异议权。检察机关经过案件审查后,对行为人作出不起诉决定的,仍须移送法院确认。这意味着,台湾地区检察机关在应对校园霸凌案件时是被动行使职权,所发挥的作用较为有限。

　　(三)校园霸凌黑恶案件之刑事处置

　　台湾地区“刑法”对于组织犯罪的打击十分严厉,《组织犯罪防制条例》(以下简称《条例》)第二条规定,犯罪组织是指三人以上,以实施强暴、胁迫、诈术、恐吓为手段等,所组成的具有持续性或牟利性之有结构组织。形式上不要求具有名称、规约、仪式或固定处所,实质上符合上述标准又并非临时设立即可构成犯罪组织。校园霸凌事件黑恶化时,人数、手段、组织存续形态常常符合有结构组织之特征,检察机关得依据上述条例追诉各未成年人。值得注意的是,台湾地区帮派文化较为盛行,青少年加入帮派的情形并不少见。①对帮派势力吸纳未成年人渗透校园从事霸凌的行为,《条例》第四条规定,教唆、帮助、吸收未满十八岁之人加入犯罪组织者,应当加重二分之一的刑罚。(详见《人民检察》2019年第10期,有删节)

　　*福建省莆田市城厢区人民检察院公诉科科长;

　　**福建省莆田市城厢区人民检察院公诉科检察官助理。

　　①参见张芳绮:《新北市少年参与帮派之探讨》,国立政治大学硕士毕业论文。

　　            (摘自《人民检察》2019年第10期)